Una visión jurídica del conflicto sobre el nombre del Aeropuerto Internacional de Oruro: El dilema competencial.

Miguel Angel Foronda Calle*

1. Antecedentes del conflicto.

En estos últimos días se ha ido suscitando una polémica respecto al nombre del reinaugurado aeropuerto del Departamento de Oruro. Un aspecto no menos importante es que esta reinauguración implica que el aeropuerto asume la categoría de “Internacional”  tal como lo establece el Decreto Supremo (D.S.) 0603 del 18 de agosto de 2010.

En este contexto es que el pasado jueves 7 de febrero la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprobó una ley compuesta de tres Artículos (Arts.), el primero de ellos dispone que el aeropuerto, de esa fecha en adelante, llevará el nombre del actual presidente del Estado Plurinacional.  Este hecho ha generado la movilización de diferentes organizaciones del contexto orureño dentro de las cuales destaca el Comité Cívico, la Central Obrera Departamental, Juntas de vecinos, entre otros.  En esencia, el objetivo de esta movilización es manifestar oposición al cambio de nombre y solicitar que se mantenga el de “Juan Mendoza”, que dicho sea de paso, la nominación cuenta con un antecedente jurídico ya que, por el año de 1945, el entonces Concejo Deliberante (hoy denominado Concejo Municipal) emitió una normativa que en su parte resolutiva señala: “Se da la denominación de ‘Aviador Juan Mendoza’ al aeropuerto de la ciudad de Oruro.” (La Patria, 16-10-1945).

2. Delimitación del Objetivo del Artículo.

El presente artículo pretende realizar un análisis competencial del problema desde una perspectiva jurídica. Con análisis competencial se está haciendo referencia a determinar a qué instancia territorial corresponde, en este caso, legislar sobre una materia determinada como es el de transporte aéreo respecto al tema de aeropuertos internacionales. Dicho de otra manera, nos proponemos plantear una posible respuesta a las siguientes preguntas: ¿La Asamblea Legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? Es importante enfatizar que el análisis realizado es una lectura e interpretación de muchas otras que puedan existir, en todo caso se ha tratado de argumentar las afirmaciones vertidas en observancia al diseño constitucional y legislativo propios de la nueva estructura y diseño territorial que ha adoptado el Estado boliviano.

Finalmente, habrá que apuntar que este breve trabajo no tiene por objetivo realizar una exposición histórica sobre quién fue Juan Mendoza y cuáles sus aportes, esta tarea ya ha sido y es abordada con mayor pericia por destacados historiadores de nuestro ámbito.  En todo caso vale la pena señalar que asumimos como premisa el lugar histórico que le corresponde a este notable personaje por haber sido el primer aviador orureño y boliviano.

3. Planteamiento del esquema de análisis.

Antes de ingresar al análisis propiamente dicho es importante precisar el concepto de competencia  y sobre esa base definir un esquema de análisis. Ciertamente, este no es un concepto unívoco ya que, existen debates sobre su alcance dentro del derecho administrativo, autonómico y constitucional. En este sentido el concepto brindado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) puede constituir un punto de partida, dicha norma señala: “Competencia.- Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva o concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.”(LMAD, Art. 6, Par. II, Inc. 4). Siguiendo el marco conceptual brindado por la LMAD  se puede decir que por competencia se entiende la delimitación del campo de acción que tiene un nivel territorial (nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino) sobre un área determinada, en atenta observancia de prescripciones constitucionales y legislativas. Entonces, lo que se quiere hacer es analizar si la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro tiene competencia, es decir posibilidad de acción, sobre un aeropuerto internacional.

Cielo orureño donde nuevamente vuelan aeronaves

Observando el concepto proporcionado por la LMAD se puede advertir que la competencia se encuentra compuesta por diferentes elementos. Con la finalidad de sistematizar estos elementos nos apoyamos en el trabajo de Barrios (2008), quien propone un esquema de análisis competencial  que se allá compuesto por tres dimensiones: a) Materia: referida a un sector el cual es objeto de una política pública: por ejemplo pensemos en salud, educación, transporte aéreo, etc.; b) Territorial: relacionada al nivel territorial que puede atender la materia identificada, este puede ser: nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino; y c) Potestativa: que define la acción que puede realizar un nivel territorial sobre una materia; la Constitución identifica, dentro del Art. 296, potestades que son identificadas como  facultades, estas son: legislativa, reglamentaria y ejecutiva.  De esta manera el análisis de las tres dimensiones nos permitirá definir si un órgano o nivel territorial es competente en un área específica. Hay que apuntar que el esquema de análisis presentado es elemental puesto que el mismo puede desdoblarse como lo establece Böhrt (2008) y Barrios (2008); sin embargo, ello no es necesario para el objetivo planteado.

4. ¿Es o no es competente la Asamblea Legislativa Departamental para emitir la ley de cambio de nombre del aeropuerto internacional de Oruro?

Una vez establecido el esquema de análisis toca entrar al caso concreto, con ese fin iremos desglosando las tres dimensiones propuestas.

4.1. Materia.

La  materia en cuestión se relaciona al tema de transporte aeronáutico de donde se desprende el componente de aeropuertos internacionales. Al respecto la Constitución Política del Estado (CPE) reconoce esta materia en el Art. 298, par. I, inc. 14 que señala: “Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales (…)”. Por su parte el reconocimiento se extiende a la Ley General de Transporte (Ley N° 165) en el Art. 20, núm. 1 en los mismos términos que en la CPE. Adicionalmente la ya citada ley categoriza los tipos de aeropuertos en dos a) Aeropuertos Internacionales; y b) Aeropuertos Nacionales de donde se desprenden tres subcategorías: i) Aeropuerto Interdepartamental, ii) Aeropuerto Departamental o Interprovincial; iii) Aeropuerto Municipal o Local (Art. 145, Par. I, inc. 1)). Es claro que para el caso que se analiza, nuestro interés se centra en la primera categoría, vale decir: aeropuerto internacional.  Cabe apuntar que la LMAD, en el Art. 96, al delimitar la materia de transporte aéreo, específicamente en el  tema de aeropuerto internacional, no contiene un desarrollo específico por lo cual se hace necesario remitirse a las normas ya citadas. En la misma línea la LMAD establece que al nivel departamental le concierne “construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental.” (LMAD, Art. 96, Par. VI). De esta manera apegándonos a la CPE, Ley General de Transporte y la propia LMAD el aeropuerto internacional no es una materia de cobertura departamental.

4.2. Territorio.

La CPE realiza la delimitación territorial al ingresar el tema de aeropuertos internacionales dentro de las competencias privativas del nivel central (CPE, Art. 298, par. I, inc. 14). Lo anterior quiere decir, en observancia a las definiciones de los alcances competenciales (Art. 297 CPE), que el nivel central es el único que puede legislar, reglamentar y ejecutar en esta materia y no así otro nivel como es el departamental. Este precepto es reforzado con la Ley General de Transporte cuando se establece en el Art. 20, inc. 1 que: “la construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales  (…)” es de competencia privativa del nivel central; adicionalmente la misma ley señala que los aeropuertos internacionales están “bajo administración privativa del nivel central” (Art. 145, Par. I, Inc. 1). Queda claro que este nivel es al que le corresponde atender la materia en cuestión, en ese contexto, observando el D.S. N° 29894 que regula la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, se tiene como brazo operativo del nivel central, para materializar esta competencia, al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y en el caso aeronáutico juega un rol fundamental la Dirección General de Aeronáutica Civil.

 

4.3. Potestad.  

Siendo que el citado Art. 298 de la CPE establece que la competencia es privativa es claro que la facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva es de dominio del nivel central, sin existir posibilidad de transferencia o delegación a otro nivel territorial.  No obstante, no existe claridad respecto a si el caso de la definición del nombre debería ser mediante una ley (facultad legislativa) o un Decreto Supremo (facultad reglamentaria). En todo caso se puede evocar antecedentes legislativos; así por ejemplo, se puede hablar de la Ley 1944 de 5 de marzo de 1999 durante el gobierno de Bánzer.  Dicha ley disponía el cambio de nombre del hasta entonces Aeropuerto Internacional “John F. Kennedy” en la ciudad de El Alto por la de Aeropuerto Internacional “El Alto”; otro precedente se establece en el Gobierno de Rodríguez Veltze con la Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005 donde se dispone que el Aeropuerto Internacional de la ciudad de Cobija lleve el denominativo de: “Héroes del Acre”.  Finalmente, un ejemplo más reciente y quizás importante, la Ley N° 3758 del primer gobierno de Evo Morales del 31 de octubre de 2007, en su Art. 1 dispone: “Desígnase con el nombre de “Capitán de Aviación Civil ANIBAL ARAB FADUL”, al aeropuerto de la ciudad de Cobija, como reconocimiento y homenaje al ilustre pandino, pionero de la aviación civil en nuestro Departamento.”.  Ha parecido importante señalar estos antecedentes a pesar de que se han producido bajo un diseño normativo diferente, sin embargo ello no se aleja del rol del nivel nacional dado que estamos hablando de una competencia privativa.

La promulgación de la Ley N° 3758 muestra que el propio presidente Morales ha sabido dar valor a un personaje ilustre en el campo de la aviación de la realidad Pandina. La pregunta es si ¿esta actitud no puede ser emulada hoy por hoy? Dado que las potestades pertenecen al nivel central se puede emular el acto de reconocimiento producido con el aeropuerto de Cobija  mediante la presentación de un proyecto de ley desde la bancada de asambleístas nacionales del departamento de Oruro, o quizá hasta mediante una iniciativa ciudadana, planteando el nombre de Juan Mendoza al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional, no sin antes resolver la situación de la Ley Departamental N° 045.

Para ir cerrando este acápite, se puede concluir que la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro no es competente para legislar sobre aspectos concernientes al Aeropuerto Internacional, ello ha sido sustentado  en líneas precedentes.

5. ¿Y el nivel central?

Adicionalmente se puede observar cómo se ha tratado el nombre del aeropuerto de Oruro dentro de la normativa producida por el nivel nacional.  Al respecto, se pueden mencionar dos Decretos Supremos que hacen referencia al aeropuerto orureño.  Por una parte se tiene el D.S. N° 0603 emitido el 18 de agosto de 2010, donde pueden destacarse los siguientes aspectos: a) dentro de la parte considerativa se hace mención a la competencia privativa que tiene el nivel central citando el Art. 298 de la CPE; b) también dentro de la parte considerativa se reconoce el nombre del Aeropuerto al señalarse: “la ciudad de Oruro cuenta con el aeropuerto Juan Mendoza”; c) en el artículo único se establece:” I. Se autoriza al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda la contratación directa de obras, bienes y servicios “llave en mano” para la ejecución del Proyecto de Construcción del Aeropuerto Internacional “Juan Mendoza” del Departamento de Oruro”. El segundo D.S. es el N° 0912 del 15 de junio de 2012 que plantea una redacción interesante puesto que deja de hacer referencia al nombre del aeropuerto y se limita a señalar: “Aeropuerto Internacional de Oruro”.

Se puede inferir que el reconocimiento del nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” ha sido expreso por parte del nivel central, cuanto menos en el primer D.S. al referirse al nombre y la categoría de aeropuerto cuando se señala: “Aeropuerto Internacional ‘Juan Mendoza’”. Con respecto al segundo D.S. habrá que señalar que si bien no introduce el nombre tampoco lo niega. Posteriormente no existe una normativa que precise este tema y ello puede ser interpretado como una aceptación tácita ya que, no se normó nada contrario.

6. Buscando en los archivos legislativos.

Más allá del análisis brindado se puede identificar una “perlita” que para el caso es pertinente y que ha ido circulando por algunos sitios web, ante esta constatación acudimos al archivo de la Gaceta Oficial de Bolivia para comprobar la existencia de la “perlita” y efectivamente la encontramos. Estamos refiriéndonos a una ley promulgada el 7 de octubre de 1941 por el Presidente Enrique Peñaranda que reglamenta  el uso de nombres de personalidades para monumentos, espacios geográficos e infraestructuras públicas. Dicha ley en su Artículo 5 señala: “Queda absolutamente prohibido denominar provincias, poblaciones, colonias, escuelas, puertos, caminos, puentes, estaciones ferrocarrileras, plazas, avenidas, calles y establecimientos o lugares públicos de cualquiera clase que sean, dependientes del Estado o de las Municipalidades, con nombres de personas vivas, por muy eminentes que fuesen sus servicios prestados al país o a alguna localidad.” Como puede observarce existe una prohibición emanada del Ente Legislativo Nacional ya desde el año 1941 para colocar nombres de personas vivas a lugares públicos, nos animamos a señalar que es muy poco probable que esta ley haya sido abrogada puesto que por ningún lado transgrede el esquema del nuevo modelo de Estado planteado en la Constitución Política del Estado vigente. Ante esta nueva evidencia es claro que existe otra transgresión a una ley del nivel nacional, pero en observancia a la jerarquía normativa planteada en la Constitución, las contradicciones con el texto constitucional siguen ocupando el primer lugar.  

7. ¿Qué escenarios se abren?

En base a lo expuesto anteriormente  se puede establecer una premisa: la Ley Departamental 045 emitida por la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro va contra el mandato constitucional contenido en el Art. 298, Par. I, inc. 14 en consecuencia se abre la posibilidad de acudir a los instrumentos propuestos por La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código de Procedimiento Constitucional. En todo caso debe quedar claro que mientras no se produzca la interposición de una acción constitucional y el Tribunal Constitucional Plurinacional no se manifieste al respecto, según lo establecido en el Código Procesal Constitucional la Ley Departamental, se presume constitucional (Art. 4).

En este escenario, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional plantea una baraja de alternativas que deben ser bien pensadas en observancia a los requisitos de procedencia establecidos. Una ruta que pareciera ser pertinente, en caso de llegar a esta instancia, puede ser el Recurso Directo de Nulidad que procede cuando se usurpan funciones o potestades que no emanen de la ley (Art. 157, Par. I).  Por su parte el recurso puede ser interpuesto, según el Código de Procedimiento Constitucional, por “Toda persona natural o jurídica” (Art. 145).  Otra alternativa puede constituirse la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta bajo el argumento de que la ley departamental contraria a la CPE; en este caso, la presentación debe ser a cargo de alguna autoridad según lo establece el Art. 104 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. En la presente situación podría darse el caso de que lo haga algún asambleísta departamental, concejal o la alcaldesa del municipio.

8. A manera de conclusiones.

 Se ha empezado este artículo planteando dos cuestionantes: ¿La Asamblea legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? La respuesta a ambas cuestionantes es negativa en virtud del Art. 298 de la CPE que, reconoce que el tema de aeropuertos internacionales es una competencia privativa. En consecuencia el nombre del aeropuerto, ahora internacional, no puede ser cambiado por una Ley Departamental ya que no se encuentra dentro de sus competencias, en todo caso ello debe ser realizado por el nivel central.

Con respecto al nivel central se puede manifestar que un análisis de la producción de dos Decretos Supremos muestra que se reconoce el nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” junto a su categoría de aeropuerto internacional. No obstante, habida cuenta que existe una Ley Departamental y dado que se presume su constitucionalidad se ha propuesto apelar al Recurso Directo de Nulidad o en su defecto a la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, en todo caso es importante repensar estas alternativas de manera que no se tropiece con un rechazo por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. Queda una tercera alternativa: la negociación entre las partes involucradas para dejar sin efectos la ya mencionada ley departamental. Paralelamente, se puede gestionar, mediante una iniciativa ciudadana o la bancada del departamento con presencia en la Asamblea Legislativa Plurinacional, un proyecto de ley que ratifique el nombre de “Juan Mendoza” y de esta manera se emule el antecedente de la Ley N° 3758 que otorga al aeropuerto de Cobija el nombre de un insigne pandino e ícono en la aviación departamental, en todo caso no habrá que olvidar que existe un D.S. que le reconoce el nombre del insigne aviador orureño, asimismo no debemos olvidar la existencia de una ley del gobierno de Peñaranda, allá por 1941, que establece claramente la prohibición de colocar nombres a lugares públicos de personas vivas por más eminentes que sean.

Para finalizar, se pueden evocar comentarios con respecto al conflicto que señalan: ¿qué “tanto problema por un nombre”? A estos comentarios habrá que  responder que la autonomía, además de cumplir la vital función de generar políticas públicas para el desarrollo, también debe reforzar la construcción y respeto de la identidad, en este caso departamental, y ello se hace, por ejemplo a partir del reconocimiento de las personas propias de la región que han aportado a la historia local y nacional como es el caso de Juan Mendoza. Esta es una premisa indiscutible en un Estado Plurinacional….

Bibliografía.

Barrios Suvelza, Franz Xavier (2008). Hacia un Pacto territorial en Bolivia. Conflictos, Conceptos, Consensos en torno a las autonomías. Weinberg, La Paz.

Bolivia, Gaceta Oficial de: Leyes, Decretos, Etc.

·         Ley N° 254 de 5 de julio de 2012: “Código Procesal Constitucional”

·         Ley N° 165 de 16 de agosto de 2011: “Ley General del Transporte”

·         Decreto Supremo N° 0912 de 15 de junio de 2012

·         Decreto Supremo N° 0603 de 18 de agosto de 2010

·         Ley N° 031 de 19 de julio de 2010: “Ley Marco de Autonomías y Descentralización: ‘Andrés Ibáñez’”

·         Ley N° 027 de 6 de julio de 2010: “Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional”

·         Decreto Supremo N° 29894 de 7 de febrero de 2009: “Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional”

·         Constitución Política del Estado, 7 de febrero de 2009

·         Ley N° 3758 de 31 de octubre de 2007: “Designa nombre al aeropuerto de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005: “Designa nombre al aeropuerto internacional de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 2902 de 29 de octubre de 2004: “Ley de Aeronáutica Civil”

·         Ley N° 1944 de 5 de marzo de 199: “Cambio de nombre del aeropuerto de la ciudad de El Alto”

·         Ley promulgada el 07-10-1941 por el presidente Enrique Peñaranda.

Böhrt Irahola, Carlos (2008). Herramientas para la construcción del Estado autonómico en Bolivia. La Paz, Todo Imagen.

*Especialista en autonomías, descentralización y gestión pública