¿La política del carnaval o el carnaval de la política?

Por: Miguel Angel Foronda Calle

Hoy por hoy el Carnaval de Oruro, gracias a su riqueza cultural y devocional, es uno de los mejores del mundo. En esta oportunidad dejaremos de lado el análisis de los aspectos: artísticos, culturales, etnográficos y antropológicos que hacen a esta festividad y nos abocaremos al análisis, de manera panorámica, del diseño de la política pública de organización y salvaguarda. En ese marco se realiza una revisión de la normativa nacional producida al respecto; dejamos, para una próxima oportunidad, el análisis de: a) la normativa subnacional: producida por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro (GADO) y el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro (GAMO); y  b) declaraciones internacionales emitidas por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Parlamento Andino de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). El razonamiento, bajo el cual se escriben estas líneas, es que esta política se encuentra  desactualizada con el nuevo diseño institucional del Estado además de poseer ambigüedades en torno a la definición de actores y roles. Es de esta manera que se pretende aportar al debate iniciado tras los hechos sucedidos el pasado 1 de marzo que han desnudado desperfectos en la política pública inmersa en la preparación y ejecución del Carnaval de Oruro.  

Evolución del Reconocimiento del Carnaval.

Ya en 1965 el Decreto Ley Nº 07272 declara a la ciudad de Oruro como: “Sede oficial del Carnaval Folklórico de Bolivia”. Cinco años después, Ovando Candia, emite el Decreto Supremo (D.S.) Nº 09088 que otorga a la ciudad de Oruro el título de: “Capital Folklórica de Bolivia”, esta declaratoria pasa a ser elevada a rango de Ley en 1984, mediante la Ley 602, promulgada por Siles Zuazo. Para 1995 Sánchez de Lozada, a través del D.S. Nº 23966, declara a la “Entrada Tradicional del Carnaval de Oruro” como: “Patrimonio Cultural Artístico, Tradicional y Folklórico de la Nación”. Llega el 2001 y se produce la declaratoria por la UNESCO como “Obra Maestra del Patrimonio Oral e Intangible de la Humanidad”, con ese antecedente, cuatro años después, el gobierno de Mesa, promulga la Ley Nº 2996 que declara al carnaval orureño como: “Patrimonio Oral e Intangible del Estado Boliviano”. Finalmente, el 30 de octubre de 2012, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), a través del Parlamento Andino, declara al carnaval como: “Patrimonio Inmaterial de la Comunidad Andina”. Como puede verse el reconocimiento que ha recibido el Carnaval de Oruro y su sede ha ido evolucionando y expandiéndose territorialmente los últimos 49 años, pasando de ser Capital Folklórica de Bolivia a Patrimonio Oral e Intangible de la Humanidad. Esta situación constituye un privilegio, pero también una gran responsabilidad, que requiere ser atendida por el Estado en sus diferentes niveles territoriales (nacional, departamental y municipal) y la sociedad civil involucrada (danzarines, artesanos, músicos, etc.)

Diseño de la política y sus ambigüedades.

El diseño de la política se encuentra dentro de las cinco normas nacionales referidas anteriormente, las mismas siguen vigentes al no existir ninguna disposición que las deje sin efecto (Abrogación o Derogación). En los hechos, la Ley Nº 602 y en menor medida la Ley Nº 2996, son invocadas recurrentemente, aplicándose así, una suerte de “abrogación de facto” de las otras normas, esta actitud, probablemente se deba a motivos de claridad de contenidos y alcances. Apuntar que, salvo la ley Nº 2996, las restantes normas han sido producidas en un tiempo donde el Carnaval se encontraba en pleno proceso de crecimiento y esto hace que ellas se encuentren descontextualizadas, es decir, desde 1965, año en que se produjo la primera norma sobre el carnaval orureño, a la fecha, muchas cosas han cambiado. Es innegable que el aspecto devocional no debería mutar con el pasar de los años porque es la esencia de la festividad, pero no se olvide que en esta oportunidad el enfoque con el que se escribe este artículo es el de la hechura de la política pública. 

Los actores involucrados en la política pueden clasificarse en dos grandes grupos: estatales y de la sociedad civil. En los estatales se encuentran los niveles: a) nacional, a través de algún ministerio; b) departamental, antes a través de la Prefectura, hoy el GADO, principalmente mediante la Gobernación, y los “Consejos Departamentales de Cultura” (instancia enunciada en la Ley Nº 2996 y recreada en el D.S. Nº 64 de 3 de abril de 2009); c) municipal mediante el GAMO, a través del Ejecutivo Municipal. Dentro los actores de la sociedad civil destaca el Comité de Etnografía y Folklore, la Asociación de Conjuntos del Folklóre de Oruro (ACFO); finalmente surge un hibrido con la Ley Nº N2996 que crea la Fundación para el Desarrollo Cultural de Oruro (Fundesco) que aglutina a actores como son: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Viceministerio de de Cultura y Turismo (Hoy, el primero Ministerio de “Culturas” y el segundo Viceministerio de este), Consejo Departamental de Cultura y la ACFO.

Hoy por hoy la generación de recursos económicos, por ejemplo, por concepto de: venta de metros lineales, venta de asientos, auspicios, entre otros, muestra la diferencia entre el carnaval de años atrás y el de hoy. De los actores enunciados los más beneficiadas son el GAMO y la ACFO, clara muestra de ello es la  distribución de recursos económicos generados por concepto de la “venta de patentes por asentamiento temporal de metros lineales” (Art. 38 Decreto Municipal 015). En este marco el Comité de Etnografía y Folklore, parte de la triada reconocida en la Ley Nº 602, es desplazado e incluso ignorado tal como lo denuncio su presidente (La Patria: 28/02/2014), esta situación se produce muy a pesar del rol fundamental que se le otorga de: promover, mediante actividades, la “investigación de las expresiones folklóricas”, “con los auspicios de la Honorable Alcaldía Municipal de Oruro” (elemento que no es muy evidente) . Lo cierto es que el Comité subsiste por méritos propios y corre la suerte de ser “el más feo”, es decir, nadie quiere bailar (compartir recursos) con él cuando tiene una labor tan fundamental que es la investigación, que ayudaría en la preservación y defensa de las danzas del carnaval de Oruro. Por otra parte Fundesco, según afirma Delgado Murillo “funcionó los primeros años a puro aplomo y esfuerzo de personalidades (…)” (La Patria: 19/05/2013) y es por ello que no se ha podido implementar en su totalidad lineamientos contenidos en el Plan Decenal, Plan de Acción para la Salvaguarda del Carnaval de Oruro (Pasco), entre otras iniciativas ¿Qué es lo que sucede? En ese contexto han surgido propuestas, como la de la Secretaria de Cultura y Turismo de la Gobernación (La Patria: 13/03/2014) de incorporar nuevos actores a la “organización” del carnaval, cabría preguntarse si ello es posible cuando hoy por hoy la coordinación no es una virtud; inmediatamente surge otra cuestionante ¿Cuál es el rol del nivel departamental? Según la Ley Nº 602 no posee ninguno pero las otras normativas la inmiscuyen como actor, este hecho constituye un primer escollo y ambigüedad: ¿quiénes son los actores inmiscuidos?

Por su parte, la definición de roles es ambigua ya que se recurre a una diversidad de verbos como: prestar, programar, ejecutar, organizar, proteger, preservar, promocionar, fortalecer, etc.; he aquí un segundo escollo: ¿cuáles son los roles precisos de los actores? De la revisión de las normas uno puede agruparlos en dos grupos: a) Roles de Organización: que abarcaría acciones de: programar, organizar, promocionar y ejecutar; b) Roles de Preservación: encontrando verbos como: preservar (protección), y defensa. Un intento, probablemente un poco forzado, puede engranar a la Ley Nº 602 con los roles de organización y la Ley Nº 2996 con el de preservación, este último caso es más complejo ya que ingresa verbos como: promoción y difusión que podrían estar implícitos en la organización.   

Asimismo, se avizora un tercer escollo: ¿la política se adecua al nuevo diseño institucional autonómico, teniendo en cuenta las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado (CPE), y su respectivo desarrollo en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) y otras normas sectoriales?. Entonces, ¿cuál es el rol que debe tener cada nivel territorial?, la respuesta parte de la ley Nº 2996  que declara al carnaval orureño como: “Patrimonio Oral e Intangible del Estado Boliviano”, en este marco, siguiendo el Clasificador Competencial elaborado por el Ministerio de Autonomías, nos encontramos ante una competencia exclusiva del nivel central perteneciente al área de “promoción y patrimonio cultural” que implicaría las acciones de “promoción y conservación del patrimonio intangible del nivel central del Estado” (Art. 298, II, 25 CPE). El desarrollo de esta competencia implica la elaboración de la Ley Nacional de Patrimonio Cultural (Art. 86, I LMAD) que a la fecha es inexistente, en todo caso hay que resaltar la existencia de varias leyes de declaratoria de patrimonio cultural (Por ej: Ley Nº 444, 500, 511, etc.). Ante este vacío legal, las normas analizadas están vigentes con carácter “supletorio” (Art. 11 LMAD).

¿Qué sucede con el nivel municipal y departamental?, mucho, dado que la festividad se realiza en el municipio de Oruro el GAMO es la principal autoridad llamada a la organización, en tal sentido su accionar engrana  con las competencias del régimen autonómico, particularmente, en lo referido a: política económica y de turismo (CPE: Art. 302, I, 17, 21), culturales (CPE: Art. 302, I, 16, 21,31) y de infraestructura (CPE: Art. 302, I, 28). El nivel departamental, por su parte, posee similares competencias pero aplicando la consigna de “alcance departamental”. Esta situación puede llevar a la duplicidad de funciones por lo cual se hace necesario pensar en mecanismos de coordinación y para ello se puede acudir a los lineamientos establecidos en la Ley Nº 492 “de acuerdos y convenios intergubernativos”. El análisis realizado observa el marco jurídico vigente, uno puede no estar de acuerdo, pero como en todo Estado de Derecho la norma constituye un pilar insoslayable, esto no quiere decir, que se ignoren las dinámicas propias (informales) de los actores.

Balance y el horizonte.  

El análisis de los actores y sus roles nos lleva a concluir que existe una falta de armonización entre la normativa producida y el contexto actual, el diseño vigente de la política pública del carnaval es un “carnaval”. Urge reestructurar el diseño de la política precisando, clara y concretamente, los actores y sus roles. En el ámbito de los roles será importante diferenciar las acciones de organización y preservación, donde, se podría sugerir que las instancias estatales se hagan cargo de la primera y el Comité de Etnografía encabece la segunda, en ambos casos será prioritario contar con recursos. Por otra parte, la situación reflejada en el marco normativo existente, puede encontrar explicación en que él ha sido producido a la calor de las vísperas la efeméride departamental o en vísperas del inicio o conclusión de las actividades del carnaval, lo cual mostraría en las autoridades estatales una formulación de política improvisada. Inmediatamente nos preguntamos: ¿Es necesario contar con cinco normas del nivel nacional?, ¿no es mejor contar con una que contenga una estructura coordinada y unificada que defina claramente actores y roles?

Consideramos, cualquiera sea la respuesta a las preguntas formuladas, que debe primar la coordinación entre actores estatales y de la sociedad civil. En ese marco, se debe rechazar cualquier actitud impositiva, de lo contrario los argumentos autonómicos caerían dando paso a una actitud centralista que no solo se limita al nivel central del Estado, sino a cualesquiera de los otros niveles involucrados. Será importante, entonces, reflexionar en el criterio participativo, expresado por el Decreto Ley 07272, que establece: “La Prefectura del Departamento de Oruro de acuerdo con la Alcaldía Municipal (…) reunirá a todas las instituciones cívicas, culturales y progresistas de ese Departamento y mediante Comités Especiales, se ocupará de organizar los detalles necesarios para atender una mayor afluencia de turistas y para dar el mayor brillo a las fiestas de la Virgen del Socavón.”, habrá que añadir que este escenario participativo no solo genera derechos para los actores sino obligaciones.  En todo caso es importante conformar un espacio de deliberación que vaya más allá a los técnicos y los representantes, es importante que el participe delibere y defina, por ello sería factible la convocatoria a un “congreso” donde asistan danzarines, prelados, autoridades estatales, Comité de Etnografía, músicos, etc., siempre teniendo en claro la esencia de la festividad: la peregrinación y devoción a la Virgen del Socavón que en estos últimos años se han visto afectadas.