¿La política del carnaval o el carnaval de la política?

Por: Miguel Angel Foronda Calle

Hoy por hoy el Carnaval de Oruro, gracias a su riqueza cultural y devocional, es uno de los mejores del mundo. En esta oportunidad dejaremos de lado el análisis de los aspectos: artísticos, culturales, etnográficos y antropológicos que hacen a esta festividad y nos abocaremos al análisis, de manera panorámica, del diseño de la política pública de organización y salvaguarda. En ese marco se realiza una revisión de la normativa nacional producida al respecto; dejamos, para una próxima oportunidad, el análisis de: a) la normativa subnacional: producida por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro (GADO) y el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro (GAMO); y  b) declaraciones internacionales emitidas por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y el Parlamento Andino de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). El razonamiento, bajo el cual se escriben estas líneas, es que esta política se encuentra  desactualizada con el nuevo diseño institucional del Estado además de poseer ambigüedades en torno a la definición de actores y roles. Es de esta manera que se pretende aportar al debate iniciado tras los hechos sucedidos el pasado 1 de marzo que han desnudado desperfectos en la política pública inmersa en la preparación y ejecución del Carnaval de Oruro.  

Evolución del Reconocimiento del Carnaval.

Ya en 1965 el Decreto Ley Nº 07272 declara a la ciudad de Oruro como: “Sede oficial del Carnaval Folklórico de Bolivia”. Cinco años después, Ovando Candia, emite el Decreto Supremo (D.S.) Nº 09088 que otorga a la ciudad de Oruro el título de: “Capital Folklórica de Bolivia”, esta declaratoria pasa a ser elevada a rango de Ley en 1984, mediante la Ley 602, promulgada por Siles Zuazo. Para 1995 Sánchez de Lozada, a través del D.S. Nº 23966, declara a la “Entrada Tradicional del Carnaval de Oruro” como: “Patrimonio Cultural Artístico, Tradicional y Folklórico de la Nación”. Llega el 2001 y se produce la declaratoria por la UNESCO como “Obra Maestra del Patrimonio Oral e Intangible de la Humanidad”, con ese antecedente, cuatro años después, el gobierno de Mesa, promulga la Ley Nº 2996 que declara al carnaval orureño como: “Patrimonio Oral e Intangible del Estado Boliviano”. Finalmente, el 30 de octubre de 2012, la Comunidad Andina de Naciones (CAN), a través del Parlamento Andino, declara al carnaval como: “Patrimonio Inmaterial de la Comunidad Andina”. Como puede verse el reconocimiento que ha recibido el Carnaval de Oruro y su sede ha ido evolucionando y expandiéndose territorialmente los últimos 49 años, pasando de ser Capital Folklórica de Bolivia a Patrimonio Oral e Intangible de la Humanidad. Esta situación constituye un privilegio, pero también una gran responsabilidad, que requiere ser atendida por el Estado en sus diferentes niveles territoriales (nacional, departamental y municipal) y la sociedad civil involucrada (danzarines, artesanos, músicos, etc.)

Diseño de la política y sus ambigüedades.

El diseño de la política se encuentra dentro de las cinco normas nacionales referidas anteriormente, las mismas siguen vigentes al no existir ninguna disposición que las deje sin efecto (Abrogación o Derogación). En los hechos, la Ley Nº 602 y en menor medida la Ley Nº 2996, son invocadas recurrentemente, aplicándose así, una suerte de “abrogación de facto” de las otras normas, esta actitud, probablemente se deba a motivos de claridad de contenidos y alcances. Apuntar que, salvo la ley Nº 2996, las restantes normas han sido producidas en un tiempo donde el Carnaval se encontraba en pleno proceso de crecimiento y esto hace que ellas se encuentren descontextualizadas, es decir, desde 1965, año en que se produjo la primera norma sobre el carnaval orureño, a la fecha, muchas cosas han cambiado. Es innegable que el aspecto devocional no debería mutar con el pasar de los años porque es la esencia de la festividad, pero no se olvide que en esta oportunidad el enfoque con el que se escribe este artículo es el de la hechura de la política pública. 

Los actores involucrados en la política pueden clasificarse en dos grandes grupos: estatales y de la sociedad civil. En los estatales se encuentran los niveles: a) nacional, a través de algún ministerio; b) departamental, antes a través de la Prefectura, hoy el GADO, principalmente mediante la Gobernación, y los “Consejos Departamentales de Cultura” (instancia enunciada en la Ley Nº 2996 y recreada en el D.S. Nº 64 de 3 de abril de 2009); c) municipal mediante el GAMO, a través del Ejecutivo Municipal. Dentro los actores de la sociedad civil destaca el Comité de Etnografía y Folklore, la Asociación de Conjuntos del Folklóre de Oruro (ACFO); finalmente surge un hibrido con la Ley Nº N2996 que crea la Fundación para el Desarrollo Cultural de Oruro (Fundesco) que aglutina a actores como son: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Viceministerio de de Cultura y Turismo (Hoy, el primero Ministerio de “Culturas” y el segundo Viceministerio de este), Consejo Departamental de Cultura y la ACFO.

Hoy por hoy la generación de recursos económicos, por ejemplo, por concepto de: venta de metros lineales, venta de asientos, auspicios, entre otros, muestra la diferencia entre el carnaval de años atrás y el de hoy. De los actores enunciados los más beneficiadas son el GAMO y la ACFO, clara muestra de ello es la  distribución de recursos económicos generados por concepto de la “venta de patentes por asentamiento temporal de metros lineales” (Art. 38 Decreto Municipal 015). En este marco el Comité de Etnografía y Folklore, parte de la triada reconocida en la Ley Nº 602, es desplazado e incluso ignorado tal como lo denuncio su presidente (La Patria: 28/02/2014), esta situación se produce muy a pesar del rol fundamental que se le otorga de: promover, mediante actividades, la “investigación de las expresiones folklóricas”, “con los auspicios de la Honorable Alcaldía Municipal de Oruro” (elemento que no es muy evidente) . Lo cierto es que el Comité subsiste por méritos propios y corre la suerte de ser “el más feo”, es decir, nadie quiere bailar (compartir recursos) con él cuando tiene una labor tan fundamental que es la investigación, que ayudaría en la preservación y defensa de las danzas del carnaval de Oruro. Por otra parte Fundesco, según afirma Delgado Murillo “funcionó los primeros años a puro aplomo y esfuerzo de personalidades (…)” (La Patria: 19/05/2013) y es por ello que no se ha podido implementar en su totalidad lineamientos contenidos en el Plan Decenal, Plan de Acción para la Salvaguarda del Carnaval de Oruro (Pasco), entre otras iniciativas ¿Qué es lo que sucede? En ese contexto han surgido propuestas, como la de la Secretaria de Cultura y Turismo de la Gobernación (La Patria: 13/03/2014) de incorporar nuevos actores a la “organización” del carnaval, cabría preguntarse si ello es posible cuando hoy por hoy la coordinación no es una virtud; inmediatamente surge otra cuestionante ¿Cuál es el rol del nivel departamental? Según la Ley Nº 602 no posee ninguno pero las otras normativas la inmiscuyen como actor, este hecho constituye un primer escollo y ambigüedad: ¿quiénes son los actores inmiscuidos?

Por su parte, la definición de roles es ambigua ya que se recurre a una diversidad de verbos como: prestar, programar, ejecutar, organizar, proteger, preservar, promocionar, fortalecer, etc.; he aquí un segundo escollo: ¿cuáles son los roles precisos de los actores? De la revisión de las normas uno puede agruparlos en dos grupos: a) Roles de Organización: que abarcaría acciones de: programar, organizar, promocionar y ejecutar; b) Roles de Preservación: encontrando verbos como: preservar (protección), y defensa. Un intento, probablemente un poco forzado, puede engranar a la Ley Nº 602 con los roles de organización y la Ley Nº 2996 con el de preservación, este último caso es más complejo ya que ingresa verbos como: promoción y difusión que podrían estar implícitos en la organización.   

Asimismo, se avizora un tercer escollo: ¿la política se adecua al nuevo diseño institucional autonómico, teniendo en cuenta las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado (CPE), y su respectivo desarrollo en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) y otras normas sectoriales?. Entonces, ¿cuál es el rol que debe tener cada nivel territorial?, la respuesta parte de la ley Nº 2996  que declara al carnaval orureño como: “Patrimonio Oral e Intangible del Estado Boliviano”, en este marco, siguiendo el Clasificador Competencial elaborado por el Ministerio de Autonomías, nos encontramos ante una competencia exclusiva del nivel central perteneciente al área de “promoción y patrimonio cultural” que implicaría las acciones de “promoción y conservación del patrimonio intangible del nivel central del Estado” (Art. 298, II, 25 CPE). El desarrollo de esta competencia implica la elaboración de la Ley Nacional de Patrimonio Cultural (Art. 86, I LMAD) que a la fecha es inexistente, en todo caso hay que resaltar la existencia de varias leyes de declaratoria de patrimonio cultural (Por ej: Ley Nº 444, 500, 511, etc.). Ante este vacío legal, las normas analizadas están vigentes con carácter “supletorio” (Art. 11 LMAD).

¿Qué sucede con el nivel municipal y departamental?, mucho, dado que la festividad se realiza en el municipio de Oruro el GAMO es la principal autoridad llamada a la organización, en tal sentido su accionar engrana  con las competencias del régimen autonómico, particularmente, en lo referido a: política económica y de turismo (CPE: Art. 302, I, 17, 21), culturales (CPE: Art. 302, I, 16, 21,31) y de infraestructura (CPE: Art. 302, I, 28). El nivel departamental, por su parte, posee similares competencias pero aplicando la consigna de “alcance departamental”. Esta situación puede llevar a la duplicidad de funciones por lo cual se hace necesario pensar en mecanismos de coordinación y para ello se puede acudir a los lineamientos establecidos en la Ley Nº 492 “de acuerdos y convenios intergubernativos”. El análisis realizado observa el marco jurídico vigente, uno puede no estar de acuerdo, pero como en todo Estado de Derecho la norma constituye un pilar insoslayable, esto no quiere decir, que se ignoren las dinámicas propias (informales) de los actores.

Balance y el horizonte.  

El análisis de los actores y sus roles nos lleva a concluir que existe una falta de armonización entre la normativa producida y el contexto actual, el diseño vigente de la política pública del carnaval es un “carnaval”. Urge reestructurar el diseño de la política precisando, clara y concretamente, los actores y sus roles. En el ámbito de los roles será importante diferenciar las acciones de organización y preservación, donde, se podría sugerir que las instancias estatales se hagan cargo de la primera y el Comité de Etnografía encabece la segunda, en ambos casos será prioritario contar con recursos. Por otra parte, la situación reflejada en el marco normativo existente, puede encontrar explicación en que él ha sido producido a la calor de las vísperas la efeméride departamental o en vísperas del inicio o conclusión de las actividades del carnaval, lo cual mostraría en las autoridades estatales una formulación de política improvisada. Inmediatamente nos preguntamos: ¿Es necesario contar con cinco normas del nivel nacional?, ¿no es mejor contar con una que contenga una estructura coordinada y unificada que defina claramente actores y roles?

Consideramos, cualquiera sea la respuesta a las preguntas formuladas, que debe primar la coordinación entre actores estatales y de la sociedad civil. En ese marco, se debe rechazar cualquier actitud impositiva, de lo contrario los argumentos autonómicos caerían dando paso a una actitud centralista que no solo se limita al nivel central del Estado, sino a cualesquiera de los otros niveles involucrados. Será importante, entonces, reflexionar en el criterio participativo, expresado por el Decreto Ley 07272, que establece: “La Prefectura del Departamento de Oruro de acuerdo con la Alcaldía Municipal (…) reunirá a todas las instituciones cívicas, culturales y progresistas de ese Departamento y mediante Comités Especiales, se ocupará de organizar los detalles necesarios para atender una mayor afluencia de turistas y para dar el mayor brillo a las fiestas de la Virgen del Socavón.”, habrá que añadir que este escenario participativo no solo genera derechos para los actores sino obligaciones.  En todo caso es importante conformar un espacio de deliberación que vaya más allá a los técnicos y los representantes, es importante que el participe delibere y defina, por ello sería factible la convocatoria a un “congreso” donde asistan danzarines, prelados, autoridades estatales, Comité de Etnografía, músicos, etc., siempre teniendo en claro la esencia de la festividad: la peregrinación y devoción a la Virgen del Socavón que en estos últimos años se han visto afectadas.

Reflexiones del proceso autonómico departamental entorno al conflicto del nombre del aeropuerto internacional de Oruro.

Miguel Angel Foronda Calle

El pasado jueves 7 de febrero, la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprobó la ley Nº 045, esta, fue detonante para que diversas organizaciones del departamento se movilizaran en contra de lo dispuesto en su primer artículo que disponía el cambio de nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” a “Juan Evo Morales Ayma”. Han pasado más de 40 días desde que se aprobó la citada ley y el conflicto persiste sin avizorarse solución al mismo. En las siguientes líneas se plantean algunas reflexiones en torno al contexto que se ha configurado alrededor del conflicto,  las soluciones propuestas y su viabilidad.

Uno de los argumentos que se ha venido esgrimiendo en estos últimos días por parte de los servidores/as públicos (as) del nivel nacional y departamental es que el conflicto tiene móviles políticos. Este tipo de afirmaciones llevan a la necesidad de reflexionar en el contexto en el cual estamos ingresando poco a poco. Es claro que la época pre-electoral, de cara a las elecciones nacionales, se ha iniciado, ello ha sido afirmado por el propio presidente del Estado Plurinacional días atrás en un encuentro sostenido con el sector de los cocaleros. En ese contexto, conflictos como el de Oruro se convierten en un aperitivo tentador, tanto para simpatizantes y militantes de oposición como del oficialismo, para que comiencen a destacar individualidades para ser tomadas en cuenta en la inscripción de  candidaturas a la Asamblea Legislativa Plurinacional como senadores,  diputados uninominales yplurinominales. Al mismo tiempo se inicia un proceso respecto a generar en la conciencia ciudadana una descalificación o ponderación de las acciones realizadas por el partido oficialista o los partidos de oposición. En el caso del MAS-IPSP, la figura del presidente, de cara a una nueva reelección, es importante, y quiérase o no el dilema respecto a poner su nombre a un aeropuerto, tiene sus repercusiones a favor y en contra, lo cierto es que este conflicto hace evidente la fractura entre el ámbito urbano y rural.  En suma, no puede descartarse la politización de este tipo de conflictos por los motivos ya expuestos, sin embargo ello no puede ser considerado como un argumento deslegitimizador del conflicto ya que existe movilización de un número considerable de personas que apoyan su reclamo en el argumento histórico de que Juan Mendoza fue el primer piloto orureño y boliviano hecho que indiscutiblemente merece un reconocimiento.

Este conflicto ha permitido desempolvar y redifundir la historia orureña, particularmente por historiadores del medio, de manera que se ha dado ha conocer quien fue Juan Mendoza. No obstante las argumentaciones históricas han sido desplazadas por insultos y descalificaciones entre ambas partes, el escenario de este episodio han sido espacios virtuales como el Facebook o medios de comunicación radial y televisivo. Este hecho llama a la reflexión sobre donde nos encontramos en la construcción de la cultura de la tolerancia, respeto y sobretodo del debate argumentativo antes que el debate descalificativo. 

En este contexto es que las partes que conforman el conflicto han propuesto diversas alternativas de solución dentro de las cuales destacan: a) Consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional respecto a la constitucionalidad de la Ley Dptal. ; b) Referendo; c) Intervención del Gobierno Nacional, d) Abrogación de la Ley. A continuación analizaremos la viabilidad de ellas. En cualquier caso partimos de la premisa de que este tema debió haber sido atendido por el nivel nacional, y no así por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, puesto que nos encontramos ante una competencia privativa que se halla descrita en el Art. 298, par. I, inc. 14 de la Constitución Política del Estado que establece que la: “Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales (…)” es competencia privativa del nivel central del Estado; con respecto a este argumento pueden surgir observaciones de que no existe una disposición expresa sobre qué nivel coloca nombres, ante esa eventual figura apelamos a la cláusula residual (Art. 72 Ley Marco de Autonomías y Descentralización) que establece que las competencia no normadas en la Constitución son atribuibles al nivel nacional lo cual nos mantiene en la premisa planteada.

La posibilidad de consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional no es permisible según lo establecido en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTC) y el Código de Procedimiento Constitucional (CPC). Si bien las normas citadas reconocen:“Consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley”, se encuentra el obstáculo de la legitimación de la acción que se limita a autoridades del nivel nacional  y sobre proyectos emitidos por entidades del nivel nacional (Art. 112 CPC). De todos modos, asumamos, hipotéticamente, que la legitimación no es un impedimento, aun tropezaríamos con otro conflicto ya que el Objeto del recurso es sobre proyectos de ley y nos encontramos ante una ley que ya ha sido aprobado según las formalidades exigidas. Ante este escenario queda la alternativa de evaluar acudir a otras figuras como ser: Recursos por conflictos de competencias, Recurso Directo de Nulidad, o una Acción de Inconstitucionalidad.

El referendo es otra alternativa de solución propuesta, ello tampoco es viable, por lo menos si se quiere apelar a un Referendo Departamental. La Ley del Régimen Electoral establece que un referendo dptal. puede ser realizado sobre una materia exclusiva del nivel departamental y en el presente caso nos encontramos ante una competencia privativa del nivel central. Alternativamente se puede acudir a un referendo nacional dada la naturaleza de la competencia a la cual nos confrontamos, sin embargo, surge la pregunta: ¿es pertinente movilizar recursos para este tema?

Una tercera vía ha sido la intervención del nivel central. El Ministro de la Presidencia ha señalado que este es un conflicto “doméstico” y que debiera ser solucionado entre orureños. La afirmación del Ministro sería totalmente válida si es que no nos encontraríamos frente a una competencia del nivel central. Sin embargo asumimos que este desentendimiento se apoya en el principio de presunción deconstitucionalidad (Art. 5 LTC) que establece que toda norma, como es el caso de la Ley Dptal. 045, se asume constitucional hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare lo contrario. Este hecho llama a la reflexión de dos aspectos: a) la falta de conocimiento de los catálogos competenciales introducidos en la Constitución y leyes sectoriales por autoridades nacionales y subnacionales; y b) dilemas en el diseño de los catálogos competenciales del régimen autonómico, porque el colocar el nombre a un aeropuerto pudiera haber sido atendido por un nivel subnacional, sin embargo dado que estamos ante una materia privativa ello no es posible, en todo caso debería haberse colocado esta materia competencial dentro de los catálogos exclusivos de manera que se pueda transferir o delegar la facultad de reglamentación y/o ejecución

Queda una última alternativa como es la abrogación de la Ley Dptal 045 o en su defecto la derogación del Art. 1 que cambia el nombre al aeropuerto. Esta alternativa ha sido la que menor aceptación ha tenido entre miembros de la Gobernación y de la banca del MAS-IPSP dentro de la Asamblea Dptal.

Finalmente proponemos una nueva alternativa que se circunscribe al ámbito competencial y no así a la generación de consensos respecto a que nombre debe llevar el aeropuerto. El planteamiento apela a la participación del Servicio Estatal de Autonomías (SEA) como instancia de generación de procesos de conciliación en temas competenciales (Art. 126 y 129 Ley Marco de Autonomías y Descentralización). En ese marco lo que puede hacerse para apaciguar las movilizaciones es que la ley en cuestión entre en un estado de vacatiolegis, es decir que la ley no entrará en vigencia en tanto no se someta su contenido a un proceso de conciliación competencial ante elSEA, para ello se requiere que la Asamblea apruebe una ley complementaria que declare este efecto ya que mientras ello no suceda la ley sigue causando efecto.

Una visión jurídica del conflicto sobre el nombre del Aeropuerto Internacional de Oruro: El dilema competencial.

Miguel Angel Foronda Calle*

1. Antecedentes del conflicto.

En estos últimos días se ha ido suscitando una polémica respecto al nombre del reinaugurado aeropuerto del Departamento de Oruro. Un aspecto no menos importante es que esta reinauguración implica que el aeropuerto asume la categoría de “Internacional”  tal como lo establece el Decreto Supremo (D.S.) 0603 del 18 de agosto de 2010.

En este contexto es que el pasado jueves 7 de febrero la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprobó una ley compuesta de tres Artículos (Arts.), el primero de ellos dispone que el aeropuerto, de esa fecha en adelante, llevará el nombre del actual presidente del Estado Plurinacional.  Este hecho ha generado la movilización de diferentes organizaciones del contexto orureño dentro de las cuales destaca el Comité Cívico, la Central Obrera Departamental, Juntas de vecinos, entre otros.  En esencia, el objetivo de esta movilización es manifestar oposición al cambio de nombre y solicitar que se mantenga el de “Juan Mendoza”, que dicho sea de paso, la nominación cuenta con un antecedente jurídico ya que, por el año de 1945, el entonces Concejo Deliberante (hoy denominado Concejo Municipal) emitió una normativa que en su parte resolutiva señala: “Se da la denominación de ‘Aviador Juan Mendoza’ al aeropuerto de la ciudad de Oruro.” (La Patria, 16-10-1945).

2. Delimitación del Objetivo del Artículo.

El presente artículo pretende realizar un análisis competencial del problema desde una perspectiva jurídica. Con análisis competencial se está haciendo referencia a determinar a qué instancia territorial corresponde, en este caso, legislar sobre una materia determinada como es el de transporte aéreo respecto al tema de aeropuertos internacionales. Dicho de otra manera, nos proponemos plantear una posible respuesta a las siguientes preguntas: ¿La Asamblea Legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? Es importante enfatizar que el análisis realizado es una lectura e interpretación de muchas otras que puedan existir, en todo caso se ha tratado de argumentar las afirmaciones vertidas en observancia al diseño constitucional y legislativo propios de la nueva estructura y diseño territorial que ha adoptado el Estado boliviano.

Finalmente, habrá que apuntar que este breve trabajo no tiene por objetivo realizar una exposición histórica sobre quién fue Juan Mendoza y cuáles sus aportes, esta tarea ya ha sido y es abordada con mayor pericia por destacados historiadores de nuestro ámbito.  En todo caso vale la pena señalar que asumimos como premisa el lugar histórico que le corresponde a este notable personaje por haber sido el primer aviador orureño y boliviano.

3. Planteamiento del esquema de análisis.

Antes de ingresar al análisis propiamente dicho es importante precisar el concepto de competencia  y sobre esa base definir un esquema de análisis. Ciertamente, este no es un concepto unívoco ya que, existen debates sobre su alcance dentro del derecho administrativo, autonómico y constitucional. En este sentido el concepto brindado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) puede constituir un punto de partida, dicha norma señala: “Competencia.- Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva o concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.”(LMAD, Art. 6, Par. II, Inc. 4). Siguiendo el marco conceptual brindado por la LMAD  se puede decir que por competencia se entiende la delimitación del campo de acción que tiene un nivel territorial (nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino) sobre un área determinada, en atenta observancia de prescripciones constitucionales y legislativas. Entonces, lo que se quiere hacer es analizar si la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro tiene competencia, es decir posibilidad de acción, sobre un aeropuerto internacional.

Cielo orureño donde nuevamente vuelan aeronaves

Observando el concepto proporcionado por la LMAD se puede advertir que la competencia se encuentra compuesta por diferentes elementos. Con la finalidad de sistematizar estos elementos nos apoyamos en el trabajo de Barrios (2008), quien propone un esquema de análisis competencial  que se allá compuesto por tres dimensiones: a) Materia: referida a un sector el cual es objeto de una política pública: por ejemplo pensemos en salud, educación, transporte aéreo, etc.; b) Territorial: relacionada al nivel territorial que puede atender la materia identificada, este puede ser: nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino; y c) Potestativa: que define la acción que puede realizar un nivel territorial sobre una materia; la Constitución identifica, dentro del Art. 296, potestades que son identificadas como  facultades, estas son: legislativa, reglamentaria y ejecutiva.  De esta manera el análisis de las tres dimensiones nos permitirá definir si un órgano o nivel territorial es competente en un área específica. Hay que apuntar que el esquema de análisis presentado es elemental puesto que el mismo puede desdoblarse como lo establece Böhrt (2008) y Barrios (2008); sin embargo, ello no es necesario para el objetivo planteado.

4. ¿Es o no es competente la Asamblea Legislativa Departamental para emitir la ley de cambio de nombre del aeropuerto internacional de Oruro?

Una vez establecido el esquema de análisis toca entrar al caso concreto, con ese fin iremos desglosando las tres dimensiones propuestas.

4.1. Materia.

La  materia en cuestión se relaciona al tema de transporte aeronáutico de donde se desprende el componente de aeropuertos internacionales. Al respecto la Constitución Política del Estado (CPE) reconoce esta materia en el Art. 298, par. I, inc. 14 que señala: “Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales (…)”. Por su parte el reconocimiento se extiende a la Ley General de Transporte (Ley N° 165) en el Art. 20, núm. 1 en los mismos términos que en la CPE. Adicionalmente la ya citada ley categoriza los tipos de aeropuertos en dos a) Aeropuertos Internacionales; y b) Aeropuertos Nacionales de donde se desprenden tres subcategorías: i) Aeropuerto Interdepartamental, ii) Aeropuerto Departamental o Interprovincial; iii) Aeropuerto Municipal o Local (Art. 145, Par. I, inc. 1)). Es claro que para el caso que se analiza, nuestro interés se centra en la primera categoría, vale decir: aeropuerto internacional.  Cabe apuntar que la LMAD, en el Art. 96, al delimitar la materia de transporte aéreo, específicamente en el  tema de aeropuerto internacional, no contiene un desarrollo específico por lo cual se hace necesario remitirse a las normas ya citadas. En la misma línea la LMAD establece que al nivel departamental le concierne “construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental.” (LMAD, Art. 96, Par. VI). De esta manera apegándonos a la CPE, Ley General de Transporte y la propia LMAD el aeropuerto internacional no es una materia de cobertura departamental.

4.2. Territorio.

La CPE realiza la delimitación territorial al ingresar el tema de aeropuertos internacionales dentro de las competencias privativas del nivel central (CPE, Art. 298, par. I, inc. 14). Lo anterior quiere decir, en observancia a las definiciones de los alcances competenciales (Art. 297 CPE), que el nivel central es el único que puede legislar, reglamentar y ejecutar en esta materia y no así otro nivel como es el departamental. Este precepto es reforzado con la Ley General de Transporte cuando se establece en el Art. 20, inc. 1 que: “la construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales  (…)” es de competencia privativa del nivel central; adicionalmente la misma ley señala que los aeropuertos internacionales están “bajo administración privativa del nivel central” (Art. 145, Par. I, Inc. 1). Queda claro que este nivel es al que le corresponde atender la materia en cuestión, en ese contexto, observando el D.S. N° 29894 que regula la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, se tiene como brazo operativo del nivel central, para materializar esta competencia, al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y en el caso aeronáutico juega un rol fundamental la Dirección General de Aeronáutica Civil.

 

4.3. Potestad.  

Siendo que el citado Art. 298 de la CPE establece que la competencia es privativa es claro que la facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva es de dominio del nivel central, sin existir posibilidad de transferencia o delegación a otro nivel territorial.  No obstante, no existe claridad respecto a si el caso de la definición del nombre debería ser mediante una ley (facultad legislativa) o un Decreto Supremo (facultad reglamentaria). En todo caso se puede evocar antecedentes legislativos; así por ejemplo, se puede hablar de la Ley 1944 de 5 de marzo de 1999 durante el gobierno de Bánzer.  Dicha ley disponía el cambio de nombre del hasta entonces Aeropuerto Internacional “John F. Kennedy” en la ciudad de El Alto por la de Aeropuerto Internacional “El Alto”; otro precedente se establece en el Gobierno de Rodríguez Veltze con la Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005 donde se dispone que el Aeropuerto Internacional de la ciudad de Cobija lleve el denominativo de: “Héroes del Acre”.  Finalmente, un ejemplo más reciente y quizás importante, la Ley N° 3758 del primer gobierno de Evo Morales del 31 de octubre de 2007, en su Art. 1 dispone: “Desígnase con el nombre de “Capitán de Aviación Civil ANIBAL ARAB FADUL”, al aeropuerto de la ciudad de Cobija, como reconocimiento y homenaje al ilustre pandino, pionero de la aviación civil en nuestro Departamento.”.  Ha parecido importante señalar estos antecedentes a pesar de que se han producido bajo un diseño normativo diferente, sin embargo ello no se aleja del rol del nivel nacional dado que estamos hablando de una competencia privativa.

La promulgación de la Ley N° 3758 muestra que el propio presidente Morales ha sabido dar valor a un personaje ilustre en el campo de la aviación de la realidad Pandina. La pregunta es si ¿esta actitud no puede ser emulada hoy por hoy? Dado que las potestades pertenecen al nivel central se puede emular el acto de reconocimiento producido con el aeropuerto de Cobija  mediante la presentación de un proyecto de ley desde la bancada de asambleístas nacionales del departamento de Oruro, o quizá hasta mediante una iniciativa ciudadana, planteando el nombre de Juan Mendoza al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional, no sin antes resolver la situación de la Ley Departamental N° 045.

Para ir cerrando este acápite, se puede concluir que la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro no es competente para legislar sobre aspectos concernientes al Aeropuerto Internacional, ello ha sido sustentado  en líneas precedentes.

5. ¿Y el nivel central?

Adicionalmente se puede observar cómo se ha tratado el nombre del aeropuerto de Oruro dentro de la normativa producida por el nivel nacional.  Al respecto, se pueden mencionar dos Decretos Supremos que hacen referencia al aeropuerto orureño.  Por una parte se tiene el D.S. N° 0603 emitido el 18 de agosto de 2010, donde pueden destacarse los siguientes aspectos: a) dentro de la parte considerativa se hace mención a la competencia privativa que tiene el nivel central citando el Art. 298 de la CPE; b) también dentro de la parte considerativa se reconoce el nombre del Aeropuerto al señalarse: “la ciudad de Oruro cuenta con el aeropuerto Juan Mendoza”; c) en el artículo único se establece:” I. Se autoriza al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda la contratación directa de obras, bienes y servicios “llave en mano” para la ejecución del Proyecto de Construcción del Aeropuerto Internacional “Juan Mendoza” del Departamento de Oruro”. El segundo D.S. es el N° 0912 del 15 de junio de 2012 que plantea una redacción interesante puesto que deja de hacer referencia al nombre del aeropuerto y se limita a señalar: “Aeropuerto Internacional de Oruro”.

Se puede inferir que el reconocimiento del nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” ha sido expreso por parte del nivel central, cuanto menos en el primer D.S. al referirse al nombre y la categoría de aeropuerto cuando se señala: “Aeropuerto Internacional ‘Juan Mendoza’”. Con respecto al segundo D.S. habrá que señalar que si bien no introduce el nombre tampoco lo niega. Posteriormente no existe una normativa que precise este tema y ello puede ser interpretado como una aceptación tácita ya que, no se normó nada contrario.

6. Buscando en los archivos legislativos.

Más allá del análisis brindado se puede identificar una “perlita” que para el caso es pertinente y que ha ido circulando por algunos sitios web, ante esta constatación acudimos al archivo de la Gaceta Oficial de Bolivia para comprobar la existencia de la “perlita” y efectivamente la encontramos. Estamos refiriéndonos a una ley promulgada el 7 de octubre de 1941 por el Presidente Enrique Peñaranda que reglamenta  el uso de nombres de personalidades para monumentos, espacios geográficos e infraestructuras públicas. Dicha ley en su Artículo 5 señala: “Queda absolutamente prohibido denominar provincias, poblaciones, colonias, escuelas, puertos, caminos, puentes, estaciones ferrocarrileras, plazas, avenidas, calles y establecimientos o lugares públicos de cualquiera clase que sean, dependientes del Estado o de las Municipalidades, con nombres de personas vivas, por muy eminentes que fuesen sus servicios prestados al país o a alguna localidad.” Como puede observarce existe una prohibición emanada del Ente Legislativo Nacional ya desde el año 1941 para colocar nombres de personas vivas a lugares públicos, nos animamos a señalar que es muy poco probable que esta ley haya sido abrogada puesto que por ningún lado transgrede el esquema del nuevo modelo de Estado planteado en la Constitución Política del Estado vigente. Ante esta nueva evidencia es claro que existe otra transgresión a una ley del nivel nacional, pero en observancia a la jerarquía normativa planteada en la Constitución, las contradicciones con el texto constitucional siguen ocupando el primer lugar.  

7. ¿Qué escenarios se abren?

En base a lo expuesto anteriormente  se puede establecer una premisa: la Ley Departamental 045 emitida por la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro va contra el mandato constitucional contenido en el Art. 298, Par. I, inc. 14 en consecuencia se abre la posibilidad de acudir a los instrumentos propuestos por La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código de Procedimiento Constitucional. En todo caso debe quedar claro que mientras no se produzca la interposición de una acción constitucional y el Tribunal Constitucional Plurinacional no se manifieste al respecto, según lo establecido en el Código Procesal Constitucional la Ley Departamental, se presume constitucional (Art. 4).

En este escenario, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional plantea una baraja de alternativas que deben ser bien pensadas en observancia a los requisitos de procedencia establecidos. Una ruta que pareciera ser pertinente, en caso de llegar a esta instancia, puede ser el Recurso Directo de Nulidad que procede cuando se usurpan funciones o potestades que no emanen de la ley (Art. 157, Par. I).  Por su parte el recurso puede ser interpuesto, según el Código de Procedimiento Constitucional, por “Toda persona natural o jurídica” (Art. 145).  Otra alternativa puede constituirse la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta bajo el argumento de que la ley departamental contraria a la CPE; en este caso, la presentación debe ser a cargo de alguna autoridad según lo establece el Art. 104 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. En la presente situación podría darse el caso de que lo haga algún asambleísta departamental, concejal o la alcaldesa del municipio.

8. A manera de conclusiones.

 Se ha empezado este artículo planteando dos cuestionantes: ¿La Asamblea legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? La respuesta a ambas cuestionantes es negativa en virtud del Art. 298 de la CPE que, reconoce que el tema de aeropuertos internacionales es una competencia privativa. En consecuencia el nombre del aeropuerto, ahora internacional, no puede ser cambiado por una Ley Departamental ya que no se encuentra dentro de sus competencias, en todo caso ello debe ser realizado por el nivel central.

Con respecto al nivel central se puede manifestar que un análisis de la producción de dos Decretos Supremos muestra que se reconoce el nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” junto a su categoría de aeropuerto internacional. No obstante, habida cuenta que existe una Ley Departamental y dado que se presume su constitucionalidad se ha propuesto apelar al Recurso Directo de Nulidad o en su defecto a la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, en todo caso es importante repensar estas alternativas de manera que no se tropiece con un rechazo por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. Queda una tercera alternativa: la negociación entre las partes involucradas para dejar sin efectos la ya mencionada ley departamental. Paralelamente, se puede gestionar, mediante una iniciativa ciudadana o la bancada del departamento con presencia en la Asamblea Legislativa Plurinacional, un proyecto de ley que ratifique el nombre de “Juan Mendoza” y de esta manera se emule el antecedente de la Ley N° 3758 que otorga al aeropuerto de Cobija el nombre de un insigne pandino e ícono en la aviación departamental, en todo caso no habrá que olvidar que existe un D.S. que le reconoce el nombre del insigne aviador orureño, asimismo no debemos olvidar la existencia de una ley del gobierno de Peñaranda, allá por 1941, que establece claramente la prohibición de colocar nombres a lugares públicos de personas vivas por más eminentes que sean.

Para finalizar, se pueden evocar comentarios con respecto al conflicto que señalan: ¿qué “tanto problema por un nombre”? A estos comentarios habrá que  responder que la autonomía, además de cumplir la vital función de generar políticas públicas para el desarrollo, también debe reforzar la construcción y respeto de la identidad, en este caso departamental, y ello se hace, por ejemplo a partir del reconocimiento de las personas propias de la región que han aportado a la historia local y nacional como es el caso de Juan Mendoza. Esta es una premisa indiscutible en un Estado Plurinacional….

Bibliografía.

Barrios Suvelza, Franz Xavier (2008). Hacia un Pacto territorial en Bolivia. Conflictos, Conceptos, Consensos en torno a las autonomías. Weinberg, La Paz.

Bolivia, Gaceta Oficial de: Leyes, Decretos, Etc.

·         Ley N° 254 de 5 de julio de 2012: “Código Procesal Constitucional”

·         Ley N° 165 de 16 de agosto de 2011: “Ley General del Transporte”

·         Decreto Supremo N° 0912 de 15 de junio de 2012

·         Decreto Supremo N° 0603 de 18 de agosto de 2010

·         Ley N° 031 de 19 de julio de 2010: “Ley Marco de Autonomías y Descentralización: ‘Andrés Ibáñez’”

·         Ley N° 027 de 6 de julio de 2010: “Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional”

·         Decreto Supremo N° 29894 de 7 de febrero de 2009: “Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional”

·         Constitución Política del Estado, 7 de febrero de 2009

·         Ley N° 3758 de 31 de octubre de 2007: “Designa nombre al aeropuerto de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005: “Designa nombre al aeropuerto internacional de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 2902 de 29 de octubre de 2004: “Ley de Aeronáutica Civil”

·         Ley N° 1944 de 5 de marzo de 199: “Cambio de nombre del aeropuerto de la ciudad de El Alto”

·         Ley promulgada el 07-10-1941 por el presidente Enrique Peñaranda.

Böhrt Irahola, Carlos (2008). Herramientas para la construcción del Estado autonómico en Bolivia. La Paz, Todo Imagen.

*Especialista en autonomías, descentralización y gestión pública