Reflexiones del proceso autonómico departamental entorno al conflicto del nombre del aeropuerto internacional de Oruro.

Miguel Angel Foronda Calle

El pasado jueves 7 de febrero, la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprobó la ley Nº 045, esta, fue detonante para que diversas organizaciones del departamento se movilizaran en contra de lo dispuesto en su primer artículo que disponía el cambio de nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” a “Juan Evo Morales Ayma”. Han pasado más de 40 días desde que se aprobó la citada ley y el conflicto persiste sin avizorarse solución al mismo. En las siguientes líneas se plantean algunas reflexiones en torno al contexto que se ha configurado alrededor del conflicto,  las soluciones propuestas y su viabilidad.

Uno de los argumentos que se ha venido esgrimiendo en estos últimos días por parte de los servidores/as públicos (as) del nivel nacional y departamental es que el conflicto tiene móviles políticos. Este tipo de afirmaciones llevan a la necesidad de reflexionar en el contexto en el cual estamos ingresando poco a poco. Es claro que la época pre-electoral, de cara a las elecciones nacionales, se ha iniciado, ello ha sido afirmado por el propio presidente del Estado Plurinacional días atrás en un encuentro sostenido con el sector de los cocaleros. En ese contexto, conflictos como el de Oruro se convierten en un aperitivo tentador, tanto para simpatizantes y militantes de oposición como del oficialismo, para que comiencen a destacar individualidades para ser tomadas en cuenta en la inscripción de  candidaturas a la Asamblea Legislativa Plurinacional como senadores,  diputados uninominales yplurinominales. Al mismo tiempo se inicia un proceso respecto a generar en la conciencia ciudadana una descalificación o ponderación de las acciones realizadas por el partido oficialista o los partidos de oposición. En el caso del MAS-IPSP, la figura del presidente, de cara a una nueva reelección, es importante, y quiérase o no el dilema respecto a poner su nombre a un aeropuerto, tiene sus repercusiones a favor y en contra, lo cierto es que este conflicto hace evidente la fractura entre el ámbito urbano y rural.  En suma, no puede descartarse la politización de este tipo de conflictos por los motivos ya expuestos, sin embargo ello no puede ser considerado como un argumento deslegitimizador del conflicto ya que existe movilización de un número considerable de personas que apoyan su reclamo en el argumento histórico de que Juan Mendoza fue el primer piloto orureño y boliviano hecho que indiscutiblemente merece un reconocimiento.

Este conflicto ha permitido desempolvar y redifundir la historia orureña, particularmente por historiadores del medio, de manera que se ha dado ha conocer quien fue Juan Mendoza. No obstante las argumentaciones históricas han sido desplazadas por insultos y descalificaciones entre ambas partes, el escenario de este episodio han sido espacios virtuales como el Facebook o medios de comunicación radial y televisivo. Este hecho llama a la reflexión sobre donde nos encontramos en la construcción de la cultura de la tolerancia, respeto y sobretodo del debate argumentativo antes que el debate descalificativo. 

En este contexto es que las partes que conforman el conflicto han propuesto diversas alternativas de solución dentro de las cuales destacan: a) Consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional respecto a la constitucionalidad de la Ley Dptal. ; b) Referendo; c) Intervención del Gobierno Nacional, d) Abrogación de la Ley. A continuación analizaremos la viabilidad de ellas. En cualquier caso partimos de la premisa de que este tema debió haber sido atendido por el nivel nacional, y no así por el Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, puesto que nos encontramos ante una competencia privativa que se halla descrita en el Art. 298, par. I, inc. 14 de la Constitución Política del Estado que establece que la: “Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales (…)” es competencia privativa del nivel central del Estado; con respecto a este argumento pueden surgir observaciones de que no existe una disposición expresa sobre qué nivel coloca nombres, ante esa eventual figura apelamos a la cláusula residual (Art. 72 Ley Marco de Autonomías y Descentralización) que establece que las competencia no normadas en la Constitución son atribuibles al nivel nacional lo cual nos mantiene en la premisa planteada.

La posibilidad de consulta al Tribunal Constitucional Plurinacional no es permisible según lo establecido en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTC) y el Código de Procedimiento Constitucional (CPC). Si bien las normas citadas reconocen:“Consultas sobre la constitucionalidad de proyectos de ley”, se encuentra el obstáculo de la legitimación de la acción que se limita a autoridades del nivel nacional  y sobre proyectos emitidos por entidades del nivel nacional (Art. 112 CPC). De todos modos, asumamos, hipotéticamente, que la legitimación no es un impedimento, aun tropezaríamos con otro conflicto ya que el Objeto del recurso es sobre proyectos de ley y nos encontramos ante una ley que ya ha sido aprobado según las formalidades exigidas. Ante este escenario queda la alternativa de evaluar acudir a otras figuras como ser: Recursos por conflictos de competencias, Recurso Directo de Nulidad, o una Acción de Inconstitucionalidad.

El referendo es otra alternativa de solución propuesta, ello tampoco es viable, por lo menos si se quiere apelar a un Referendo Departamental. La Ley del Régimen Electoral establece que un referendo dptal. puede ser realizado sobre una materia exclusiva del nivel departamental y en el presente caso nos encontramos ante una competencia privativa del nivel central. Alternativamente se puede acudir a un referendo nacional dada la naturaleza de la competencia a la cual nos confrontamos, sin embargo, surge la pregunta: ¿es pertinente movilizar recursos para este tema?

Una tercera vía ha sido la intervención del nivel central. El Ministro de la Presidencia ha señalado que este es un conflicto “doméstico” y que debiera ser solucionado entre orureños. La afirmación del Ministro sería totalmente válida si es que no nos encontraríamos frente a una competencia del nivel central. Sin embargo asumimos que este desentendimiento se apoya en el principio de presunción deconstitucionalidad (Art. 5 LTC) que establece que toda norma, como es el caso de la Ley Dptal. 045, se asume constitucional hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional no declare lo contrario. Este hecho llama a la reflexión de dos aspectos: a) la falta de conocimiento de los catálogos competenciales introducidos en la Constitución y leyes sectoriales por autoridades nacionales y subnacionales; y b) dilemas en el diseño de los catálogos competenciales del régimen autonómico, porque el colocar el nombre a un aeropuerto pudiera haber sido atendido por un nivel subnacional, sin embargo dado que estamos ante una materia privativa ello no es posible, en todo caso debería haberse colocado esta materia competencial dentro de los catálogos exclusivos de manera que se pueda transferir o delegar la facultad de reglamentación y/o ejecución

Queda una última alternativa como es la abrogación de la Ley Dptal 045 o en su defecto la derogación del Art. 1 que cambia el nombre al aeropuerto. Esta alternativa ha sido la que menor aceptación ha tenido entre miembros de la Gobernación y de la banca del MAS-IPSP dentro de la Asamblea Dptal.

Finalmente proponemos una nueva alternativa que se circunscribe al ámbito competencial y no así a la generación de consensos respecto a que nombre debe llevar el aeropuerto. El planteamiento apela a la participación del Servicio Estatal de Autonomías (SEA) como instancia de generación de procesos de conciliación en temas competenciales (Art. 126 y 129 Ley Marco de Autonomías y Descentralización). En ese marco lo que puede hacerse para apaciguar las movilizaciones es que la ley en cuestión entre en un estado de vacatiolegis, es decir que la ley no entrará en vigencia en tanto no se someta su contenido a un proceso de conciliación competencial ante elSEA, para ello se requiere que la Asamblea apruebe una ley complementaria que declare este efecto ya que mientras ello no suceda la ley sigue causando efecto.

Una visión jurídica del conflicto sobre el nombre del Aeropuerto Internacional de Oruro: El dilema competencial.

Miguel Angel Foronda Calle*

1. Antecedentes del conflicto.

En estos últimos días se ha ido suscitando una polémica respecto al nombre del reinaugurado aeropuerto del Departamento de Oruro. Un aspecto no menos importante es que esta reinauguración implica que el aeropuerto asume la categoría de “Internacional”  tal como lo establece el Decreto Supremo (D.S.) 0603 del 18 de agosto de 2010.

En este contexto es que el pasado jueves 7 de febrero la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro aprobó una ley compuesta de tres Artículos (Arts.), el primero de ellos dispone que el aeropuerto, de esa fecha en adelante, llevará el nombre del actual presidente del Estado Plurinacional.  Este hecho ha generado la movilización de diferentes organizaciones del contexto orureño dentro de las cuales destaca el Comité Cívico, la Central Obrera Departamental, Juntas de vecinos, entre otros.  En esencia, el objetivo de esta movilización es manifestar oposición al cambio de nombre y solicitar que se mantenga el de “Juan Mendoza”, que dicho sea de paso, la nominación cuenta con un antecedente jurídico ya que, por el año de 1945, el entonces Concejo Deliberante (hoy denominado Concejo Municipal) emitió una normativa que en su parte resolutiva señala: “Se da la denominación de ‘Aviador Juan Mendoza’ al aeropuerto de la ciudad de Oruro.” (La Patria, 16-10-1945).

2. Delimitación del Objetivo del Artículo.

El presente artículo pretende realizar un análisis competencial del problema desde una perspectiva jurídica. Con análisis competencial se está haciendo referencia a determinar a qué instancia territorial corresponde, en este caso, legislar sobre una materia determinada como es el de transporte aéreo respecto al tema de aeropuertos internacionales. Dicho de otra manera, nos proponemos plantear una posible respuesta a las siguientes preguntas: ¿La Asamblea Legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? Es importante enfatizar que el análisis realizado es una lectura e interpretación de muchas otras que puedan existir, en todo caso se ha tratado de argumentar las afirmaciones vertidas en observancia al diseño constitucional y legislativo propios de la nueva estructura y diseño territorial que ha adoptado el Estado boliviano.

Finalmente, habrá que apuntar que este breve trabajo no tiene por objetivo realizar una exposición histórica sobre quién fue Juan Mendoza y cuáles sus aportes, esta tarea ya ha sido y es abordada con mayor pericia por destacados historiadores de nuestro ámbito.  En todo caso vale la pena señalar que asumimos como premisa el lugar histórico que le corresponde a este notable personaje por haber sido el primer aviador orureño y boliviano.

3. Planteamiento del esquema de análisis.

Antes de ingresar al análisis propiamente dicho es importante precisar el concepto de competencia  y sobre esa base definir un esquema de análisis. Ciertamente, este no es un concepto unívoco ya que, existen debates sobre su alcance dentro del derecho administrativo, autonómico y constitucional. En este sentido el concepto brindado por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) puede constituir un punto de partida, dicha norma señala: “Competencia.- Es la titularidad de atribuciones ejercitables respecto de las materias determinadas por la Constitución Política del Estado y la ley. Una competencia puede ser privativa, exclusiva o concurrente o compartida, con las características establecidas en el Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.”(LMAD, Art. 6, Par. II, Inc. 4). Siguiendo el marco conceptual brindado por la LMAD  se puede decir que por competencia se entiende la delimitación del campo de acción que tiene un nivel territorial (nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino) sobre un área determinada, en atenta observancia de prescripciones constitucionales y legislativas. Entonces, lo que se quiere hacer es analizar si la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro tiene competencia, es decir posibilidad de acción, sobre un aeropuerto internacional.

Cielo orureño donde nuevamente vuelan aeronaves

Observando el concepto proporcionado por la LMAD se puede advertir que la competencia se encuentra compuesta por diferentes elementos. Con la finalidad de sistematizar estos elementos nos apoyamos en el trabajo de Barrios (2008), quien propone un esquema de análisis competencial  que se allá compuesto por tres dimensiones: a) Materia: referida a un sector el cual es objeto de una política pública: por ejemplo pensemos en salud, educación, transporte aéreo, etc.; b) Territorial: relacionada al nivel territorial que puede atender la materia identificada, este puede ser: nacional, departamental, municipal, regional e indígena originario campesino; y c) Potestativa: que define la acción que puede realizar un nivel territorial sobre una materia; la Constitución identifica, dentro del Art. 296, potestades que son identificadas como  facultades, estas son: legislativa, reglamentaria y ejecutiva.  De esta manera el análisis de las tres dimensiones nos permitirá definir si un órgano o nivel territorial es competente en un área específica. Hay que apuntar que el esquema de análisis presentado es elemental puesto que el mismo puede desdoblarse como lo establece Böhrt (2008) y Barrios (2008); sin embargo, ello no es necesario para el objetivo planteado.

4. ¿Es o no es competente la Asamblea Legislativa Departamental para emitir la ley de cambio de nombre del aeropuerto internacional de Oruro?

Una vez establecido el esquema de análisis toca entrar al caso concreto, con ese fin iremos desglosando las tres dimensiones propuestas.

4.1. Materia.

La  materia en cuestión se relaciona al tema de transporte aeronáutico de donde se desprende el componente de aeropuertos internacionales. Al respecto la Constitución Política del Estado (CPE) reconoce esta materia en el Art. 298, par. I, inc. 14 que señala: “Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales (…)”. Por su parte el reconocimiento se extiende a la Ley General de Transporte (Ley N° 165) en el Art. 20, núm. 1 en los mismos términos que en la CPE. Adicionalmente la ya citada ley categoriza los tipos de aeropuertos en dos a) Aeropuertos Internacionales; y b) Aeropuertos Nacionales de donde se desprenden tres subcategorías: i) Aeropuerto Interdepartamental, ii) Aeropuerto Departamental o Interprovincial; iii) Aeropuerto Municipal o Local (Art. 145, Par. I, inc. 1)). Es claro que para el caso que se analiza, nuestro interés se centra en la primera categoría, vale decir: aeropuerto internacional.  Cabe apuntar que la LMAD, en el Art. 96, al delimitar la materia de transporte aéreo, específicamente en el  tema de aeropuerto internacional, no contiene un desarrollo específico por lo cual se hace necesario remitirse a las normas ya citadas. En la misma línea la LMAD establece que al nivel departamental le concierne “construir, mantener y administrar aeropuertos que atiendan el tráfico de alcance departamental.” (LMAD, Art. 96, Par. VI). De esta manera apegándonos a la CPE, Ley General de Transporte y la propia LMAD el aeropuerto internacional no es una materia de cobertura departamental.

4.2. Territorio.

La CPE realiza la delimitación territorial al ingresar el tema de aeropuertos internacionales dentro de las competencias privativas del nivel central (CPE, Art. 298, par. I, inc. 14). Lo anterior quiere decir, en observancia a las definiciones de los alcances competenciales (Art. 297 CPE), que el nivel central es el único que puede legislar, reglamentar y ejecutar en esta materia y no así otro nivel como es el departamental. Este precepto es reforzado con la Ley General de Transporte cuando se establece en el Art. 20, inc. 1 que: “la construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos internacionales  (…)” es de competencia privativa del nivel central; adicionalmente la misma ley señala que los aeropuertos internacionales están “bajo administración privativa del nivel central” (Art. 145, Par. I, Inc. 1). Queda claro que este nivel es al que le corresponde atender la materia en cuestión, en ese contexto, observando el D.S. N° 29894 que regula la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, se tiene como brazo operativo del nivel central, para materializar esta competencia, al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y en el caso aeronáutico juega un rol fundamental la Dirección General de Aeronáutica Civil.

 

4.3. Potestad.  

Siendo que el citado Art. 298 de la CPE establece que la competencia es privativa es claro que la facultad legislativa, reglamentaria y ejecutiva es de dominio del nivel central, sin existir posibilidad de transferencia o delegación a otro nivel territorial.  No obstante, no existe claridad respecto a si el caso de la definición del nombre debería ser mediante una ley (facultad legislativa) o un Decreto Supremo (facultad reglamentaria). En todo caso se puede evocar antecedentes legislativos; así por ejemplo, se puede hablar de la Ley 1944 de 5 de marzo de 1999 durante el gobierno de Bánzer.  Dicha ley disponía el cambio de nombre del hasta entonces Aeropuerto Internacional “John F. Kennedy” en la ciudad de El Alto por la de Aeropuerto Internacional “El Alto”; otro precedente se establece en el Gobierno de Rodríguez Veltze con la Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005 donde se dispone que el Aeropuerto Internacional de la ciudad de Cobija lleve el denominativo de: “Héroes del Acre”.  Finalmente, un ejemplo más reciente y quizás importante, la Ley N° 3758 del primer gobierno de Evo Morales del 31 de octubre de 2007, en su Art. 1 dispone: “Desígnase con el nombre de “Capitán de Aviación Civil ANIBAL ARAB FADUL”, al aeropuerto de la ciudad de Cobija, como reconocimiento y homenaje al ilustre pandino, pionero de la aviación civil en nuestro Departamento.”.  Ha parecido importante señalar estos antecedentes a pesar de que se han producido bajo un diseño normativo diferente, sin embargo ello no se aleja del rol del nivel nacional dado que estamos hablando de una competencia privativa.

La promulgación de la Ley N° 3758 muestra que el propio presidente Morales ha sabido dar valor a un personaje ilustre en el campo de la aviación de la realidad Pandina. La pregunta es si ¿esta actitud no puede ser emulada hoy por hoy? Dado que las potestades pertenecen al nivel central se puede emular el acto de reconocimiento producido con el aeropuerto de Cobija  mediante la presentación de un proyecto de ley desde la bancada de asambleístas nacionales del departamento de Oruro, o quizá hasta mediante una iniciativa ciudadana, planteando el nombre de Juan Mendoza al pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional, no sin antes resolver la situación de la Ley Departamental N° 045.

Para ir cerrando este acápite, se puede concluir que la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro no es competente para legislar sobre aspectos concernientes al Aeropuerto Internacional, ello ha sido sustentado  en líneas precedentes.

5. ¿Y el nivel central?

Adicionalmente se puede observar cómo se ha tratado el nombre del aeropuerto de Oruro dentro de la normativa producida por el nivel nacional.  Al respecto, se pueden mencionar dos Decretos Supremos que hacen referencia al aeropuerto orureño.  Por una parte se tiene el D.S. N° 0603 emitido el 18 de agosto de 2010, donde pueden destacarse los siguientes aspectos: a) dentro de la parte considerativa se hace mención a la competencia privativa que tiene el nivel central citando el Art. 298 de la CPE; b) también dentro de la parte considerativa se reconoce el nombre del Aeropuerto al señalarse: “la ciudad de Oruro cuenta con el aeropuerto Juan Mendoza”; c) en el artículo único se establece:” I. Se autoriza al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda la contratación directa de obras, bienes y servicios “llave en mano” para la ejecución del Proyecto de Construcción del Aeropuerto Internacional “Juan Mendoza” del Departamento de Oruro”. El segundo D.S. es el N° 0912 del 15 de junio de 2012 que plantea una redacción interesante puesto que deja de hacer referencia al nombre del aeropuerto y se limita a señalar: “Aeropuerto Internacional de Oruro”.

Se puede inferir que el reconocimiento del nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” ha sido expreso por parte del nivel central, cuanto menos en el primer D.S. al referirse al nombre y la categoría de aeropuerto cuando se señala: “Aeropuerto Internacional ‘Juan Mendoza’”. Con respecto al segundo D.S. habrá que señalar que si bien no introduce el nombre tampoco lo niega. Posteriormente no existe una normativa que precise este tema y ello puede ser interpretado como una aceptación tácita ya que, no se normó nada contrario.

6. Buscando en los archivos legislativos.

Más allá del análisis brindado se puede identificar una “perlita” que para el caso es pertinente y que ha ido circulando por algunos sitios web, ante esta constatación acudimos al archivo de la Gaceta Oficial de Bolivia para comprobar la existencia de la “perlita” y efectivamente la encontramos. Estamos refiriéndonos a una ley promulgada el 7 de octubre de 1941 por el Presidente Enrique Peñaranda que reglamenta  el uso de nombres de personalidades para monumentos, espacios geográficos e infraestructuras públicas. Dicha ley en su Artículo 5 señala: “Queda absolutamente prohibido denominar provincias, poblaciones, colonias, escuelas, puertos, caminos, puentes, estaciones ferrocarrileras, plazas, avenidas, calles y establecimientos o lugares públicos de cualquiera clase que sean, dependientes del Estado o de las Municipalidades, con nombres de personas vivas, por muy eminentes que fuesen sus servicios prestados al país o a alguna localidad.” Como puede observarce existe una prohibición emanada del Ente Legislativo Nacional ya desde el año 1941 para colocar nombres de personas vivas a lugares públicos, nos animamos a señalar que es muy poco probable que esta ley haya sido abrogada puesto que por ningún lado transgrede el esquema del nuevo modelo de Estado planteado en la Constitución Política del Estado vigente. Ante esta nueva evidencia es claro que existe otra transgresión a una ley del nivel nacional, pero en observancia a la jerarquía normativa planteada en la Constitución, las contradicciones con el texto constitucional siguen ocupando el primer lugar.  

7. ¿Qué escenarios se abren?

En base a lo expuesto anteriormente  se puede establecer una premisa: la Ley Departamental 045 emitida por la Asamblea Legislativa Departamental de Oruro va contra el mandato constitucional contenido en el Art. 298, Par. I, inc. 14 en consecuencia se abre la posibilidad de acudir a los instrumentos propuestos por La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código de Procedimiento Constitucional. En todo caso debe quedar claro que mientras no se produzca la interposición de una acción constitucional y el Tribunal Constitucional Plurinacional no se manifieste al respecto, según lo establecido en el Código Procesal Constitucional la Ley Departamental, se presume constitucional (Art. 4).

En este escenario, la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional plantea una baraja de alternativas que deben ser bien pensadas en observancia a los requisitos de procedencia establecidos. Una ruta que pareciera ser pertinente, en caso de llegar a esta instancia, puede ser el Recurso Directo de Nulidad que procede cuando se usurpan funciones o potestades que no emanen de la ley (Art. 157, Par. I).  Por su parte el recurso puede ser interpuesto, según el Código de Procedimiento Constitucional, por “Toda persona natural o jurídica” (Art. 145).  Otra alternativa puede constituirse la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta bajo el argumento de que la ley departamental contraria a la CPE; en este caso, la presentación debe ser a cargo de alguna autoridad según lo establece el Art. 104 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. En la presente situación podría darse el caso de que lo haga algún asambleísta departamental, concejal o la alcaldesa del municipio.

8. A manera de conclusiones.

 Se ha empezado este artículo planteando dos cuestionantes: ¿La Asamblea legislativa Departamental de Oruro es competente para emitir una ley que regule el funcionamiento del recientemente reinaugurado aeropuerto?, de manera más específica ¿esta instancia puede consignar un nombre a dicha infraestructura? La respuesta a ambas cuestionantes es negativa en virtud del Art. 298 de la CPE que, reconoce que el tema de aeropuertos internacionales es una competencia privativa. En consecuencia el nombre del aeropuerto, ahora internacional, no puede ser cambiado por una Ley Departamental ya que no se encuentra dentro de sus competencias, en todo caso ello debe ser realizado por el nivel central.

Con respecto al nivel central se puede manifestar que un análisis de la producción de dos Decretos Supremos muestra que se reconoce el nombre del aeropuerto “Juan Mendoza” junto a su categoría de aeropuerto internacional. No obstante, habida cuenta que existe una Ley Departamental y dado que se presume su constitucionalidad se ha propuesto apelar al Recurso Directo de Nulidad o en su defecto a la Acción de Inconstitucionalidad Abstracta, en todo caso es importante repensar estas alternativas de manera que no se tropiece con un rechazo por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional. Queda una tercera alternativa: la negociación entre las partes involucradas para dejar sin efectos la ya mencionada ley departamental. Paralelamente, se puede gestionar, mediante una iniciativa ciudadana o la bancada del departamento con presencia en la Asamblea Legislativa Plurinacional, un proyecto de ley que ratifique el nombre de “Juan Mendoza” y de esta manera se emule el antecedente de la Ley N° 3758 que otorga al aeropuerto de Cobija el nombre de un insigne pandino e ícono en la aviación departamental, en todo caso no habrá que olvidar que existe un D.S. que le reconoce el nombre del insigne aviador orureño, asimismo no debemos olvidar la existencia de una ley del gobierno de Peñaranda, allá por 1941, que establece claramente la prohibición de colocar nombres a lugares públicos de personas vivas por más eminentes que sean.

Para finalizar, se pueden evocar comentarios con respecto al conflicto que señalan: ¿qué “tanto problema por un nombre”? A estos comentarios habrá que  responder que la autonomía, además de cumplir la vital función de generar políticas públicas para el desarrollo, también debe reforzar la construcción y respeto de la identidad, en este caso departamental, y ello se hace, por ejemplo a partir del reconocimiento de las personas propias de la región que han aportado a la historia local y nacional como es el caso de Juan Mendoza. Esta es una premisa indiscutible en un Estado Plurinacional….

Bibliografía.

Barrios Suvelza, Franz Xavier (2008). Hacia un Pacto territorial en Bolivia. Conflictos, Conceptos, Consensos en torno a las autonomías. Weinberg, La Paz.

Bolivia, Gaceta Oficial de: Leyes, Decretos, Etc.

·         Ley N° 254 de 5 de julio de 2012: “Código Procesal Constitucional”

·         Ley N° 165 de 16 de agosto de 2011: “Ley General del Transporte”

·         Decreto Supremo N° 0912 de 15 de junio de 2012

·         Decreto Supremo N° 0603 de 18 de agosto de 2010

·         Ley N° 031 de 19 de julio de 2010: “Ley Marco de Autonomías y Descentralización: ‘Andrés Ibáñez’”

·         Ley N° 027 de 6 de julio de 2010: “Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional”

·         Decreto Supremo N° 29894 de 7 de febrero de 2009: “Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional”

·         Constitución Política del Estado, 7 de febrero de 2009

·         Ley N° 3758 de 31 de octubre de 2007: “Designa nombre al aeropuerto de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 3117 de 3 de agosto de 2005: “Designa nombre al aeropuerto internacional de la ciudad de Cobija”

·         Ley N° 2902 de 29 de octubre de 2004: “Ley de Aeronáutica Civil”

·         Ley N° 1944 de 5 de marzo de 199: “Cambio de nombre del aeropuerto de la ciudad de El Alto”

·         Ley promulgada el 07-10-1941 por el presidente Enrique Peñaranda.

Böhrt Irahola, Carlos (2008). Herramientas para la construcción del Estado autonómico en Bolivia. La Paz, Todo Imagen.

*Especialista en autonomías, descentralización y gestión pública

 

                                                           

 

                                                           

El Estado Pluriautonómico

El Estado Pluriautonómico

Miguel Angel Foronda Calle

La autonomía, en este último tiempo, se ha ido convirtiendo, en una palabra recurrente en las discusiones políticas, encuentros improvisados en plazas de todas las latitudes de nuestro país, en la academia, las charlas del microbús, etc., sin embargo, los alcances de dicha palabra no siempre son comprendidos. No hace mucho, escuchaba un programa radial, donde el conductor señalaba algo así: “(…) aun no podemos comprender lo que es la autonomía, es necesario que alguien nos haga entender sus alcances y los beneficios que ella pueda traernos (…)”, estas palabras me mostraron que la construcción del diseño autonómico boliviano aun está en pañales, por no decir que acaba de salir del vientre de la madre, porque, para construir es necesario saber que se quiere construir y al parecer ello aun no está del todo claro. Estas reflexiones motivan a escribir el presente artículo para poder aportar en este proceso de comprensión de la autonomía, sin embargo es bueno aclarar que lo que se planteara simplemente es una visión de tantas más, pero que buscara tener su respaldo en el texto constitucional vigente. En todo caso es importante señalar que solo se hará un acercamiento, porque, definir la autonomía, como se plantea en el diseño boliviano requeriría de mayor espacio de escritura y también de una mayor reflexión.

Para comenzar hay que señalar que no es muy recomendable creer en los conceptos universales, es decir que difícilmente se podrá encontrar un concepto de autonomía aplicable a todos los países. Así, no puede pretenderse adecuar o asimilar, por ejemplo, la autonomía española con la autonomía boliviana. Corroboremos lo anterior con un ejemplo: las Constituciones de Colombia (2001), El Salvador (1983) y Guatemala (1985) reconocen la figura de la autonomía, sin embargo ninguna de ellas es idéntica y mucho menos se parece a la figura planteada por el texto constitucional boliviano vigente. Así, se puede afirmar que el modelo autonómico planteado en la Constitución boliviana, tiene matices que la diferencian de los diseños adoptados por otros países, este hecho no es en sí, ni bueno, ni malo, simplemente hay que comprender que cada construcción, debería obedecer al contexto donde se la plantea. La Asamblea Constituyente, dada su conformación diversa, ha pretendido comprender el contexto boliviano, de ahí que muchos expertos han criticado su trabajo y redacción, aduciendo la ausencia de insumos técnicos, sin embargo muchas de estas críticas se han respaldado en estos conceptos universales, que como ya se ha dicho, no necesariamente son aplicables. Sin embargo, la experiencia internacional, no puede ser totalmente descartada, es por ello que siempre es bueno mirarnos al espejo, pero también mirar al resto, para aprender de sus experiencias, sus errores, pero nunca olvidando que el diseño es para un contexto diferente.

Con el antecedente expuesto, se puede comenzar a explicar y comprender el diseño boliviano, para ello se hacen algunas referencias al texto constitucional. Partamos por comprender el armazón territorial que tiene el Estado boliviano, para ello se acude al Artículo 269 que reconoce los siguientes niveles territoriales: departamentos, provincias, municipios, y territorios indígena originario campesinos, en este mismo armazón se incluye a la región, pero es bueno apuntar que a momento de aprobar la Constitución aun no existía ninguna, hoy se tiene al Gran Chaco. Por otra parte, el Artículo 272 establece los alcances de la autonomía, de esta manera ella implicara: a) elección directa de autoridades, b) administración de recursos económicos, c) ejercicio de las facultades: legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva. Finalmente habrá que señalar que tomando la base territorial establecida en el Artículo 269, se establecen cuatro modalidades de autonomía: Departamental, Municipal, Indígena Originario Campesina y Regional.

Ahora bien, si existen cuatro modalidades de autonomía, cabe preguntarse ¿cómo deben comprenderse estas? Una lectura simplista podría afirmar que la delimitación contenida en el Artículo 272 es aplicable a las cuatro modalidades, y que la variación sería el ámbito territorial. Sin embargo, al analizar cada una de estas modalidades se puede advertir que existen diferencias, estas, se centran en las facultades que se reconoce a cada una de ellas. De esta manera se puede advertir que cada modalidad no ejerce todas las facultades establecidas en el Artículo 272.

Así, el diseño constitucional boliviano permite comprender la autonomía de dos maneras: a) territorialmente, donde se puede señalar que existen cuatro modalidades de autonomía: departamental, municipal, regional e indígena originario campesina; b) por las facultades otorgadas donde existen tres tipos de autonomía: i) autonomía tradicional la cual se caracteriza por el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y deliberativa, en este caso se tiene como base territorial el departamento y el municipio; ii) autonomía como espacio de planificación y gestión del desarrollo, que se caracteriza por el ejercicio de las facultades reglamentaria, fiscalizadora, ejecutiva, deliberativa, normativo-administrativa, acá la base territorial puede estar constituida por una o más provincias, o varios municipios; y iii) autonomía indígena originario campesina que no tiene delimitada un ámbito de facultades sino que ello depende de usos, costumbres e instituciones de cada pueblo o nación indígena originario campesina, su base territorial puede ser el Territorio Indígena Originario Campesino, municipios y regiones. Es importante apuntar que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en el caso de la autonomía regional, complementa las facultades que la misma ejerce, de esta manera se añaden las facultades reglamentaria y ejecutiva.

Como puede advertirse la Constitución boliviana no introduce una definición univoca de la autonomía. Así, el Artículo 272 constituye un referente que es completado o sustituido, como en el caso de la Autonomía Indígena Originario Campesino, por el desarrollo de los Artículos que introducen las diferentes modalidades de autonomía(Departamental, municipal, regional e Indígena Originario Campesina). Líneas atrás se señalo que existen dos formas de comprender la autonomía, este planteamiento es meramente ilustrativo, puesto que si nos apegamos a una lectura textual de la Constitución se habla de cuatro modalidades considerando bases territoriales, no obstante el esquema de análisis planteado en el anterior párrafo es útil para diferenciar funcionalmente cada una de estas modalidades.

Hasta esta parte surgen dos incógnitas. En el caso de la autonomía regional, destaca la facultad normativo-administrativa, donde, si se hiciera una lectura únicamente del texto constitucional se podría interpretar que la misma contiene a las facultades ejecutiva y reglamentaria, sin embargo la Ley Marco introduce las mismas como facultades diferentes y, señala que lo normativo-administrativo implica normar sobre competencias transferidas o delegadas, de esta manera no queda clara la diferencia entre facultad normativo-administrativa y facultad reglamentaria. Por otra parte, llama la tención que en los casos de la autonomía departamental y municipal, al delimitar las facultades que estás ejercen, no se hace referencia al ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva, ello no se específica tampoco en la Ley Marco, en este caso el Artículo 272 constituye un referente interpretativo para poder señalar que estas facultades son ejercidas por dichas modalidades. Como puede advertirse para delimitar las diferentes modalidades de autonomía se requiere comprender las facultades que estas ejercen, sin embargo, en algunos casos, puede surgir dudas respecto a los alcances de dichas facultades, probablemente esta delimitación sea una tarea que deba asumir el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este contexto, dado que existe más de una forma de entender la autonomía, se puede afirmar que estamos ante un Estado Pluriautonómico. Este etiquetamiento, que acude a la palabra pluri, no es caprichoso ya que muestra que el Estado boliviano a optado por diseñar su estructura y organización territorial respondiendo a territorialidades diferentes. En el caso del departamento se observado una territorialidad construida mucho antes de la fundación de la república ya que muchos de los actuales departamentos constituían parte de la organización colonial, como es el caso de las intendencias. Por otra parte, la figura municipal, que ha aparecido con la Constitución de 1861, ha consolidado territorialidades locales, este fenómeno a asumido fuerza con el proceso de participación popular. El caso de la región plantea un espacio que tiene como objetivo principal promocionar desarrollo donde también se constituyen territoriales con matices propios tal es el caso del Gran Chaco. Finalmente la autonomía indígena originario campesina que obedece al reconocimiento de naciones y pueblos que hasta antes de esta reforma eran víctimas de las estructuras y visiones de un Estado monocultural que impedía que se desarrollen con respeto a sus propias instituciones. Lo anterior muestra la fusión de diferentes territorialidades, donde coexisten diferentes identidades, ello implica muchos desafíos donde puede destacar: la construcción de una gestión pública intercultural; articulación entre diferentes niveles territoriales, etc., sin duda alguna nos encontramos ante el desafío de construir el Estado Pluriautonómico planteado en un escenario con diversas identidades.

TERRITORIO

Miguel Angel Foronda Calle

Por lo general, suele minimizarse el alcance que tiene la palabra territorio, particularmente en áreas como la del derecho. En el contexto que se está gestando en Latinoamérica, este tipo de lecturas, solamente permiten tener una mirada de caballo cochero, ello puede obstaculizar comprender los escenarios interculturales y de reestructuración del poder estatal que se están promoviendo.

Hablar del concepto propuesto, puede llevarnos a establecer relaciones, por ejemplo: con una porción de tierra, de propiedad, espacios que pueden o no estar habitados, en fin. Gráficamente se puede decir que muchas personas creen que hablar de territorio implica imaginarse un mapa lleno de nomenclaturas y figuras que muestren escalas, localizaciones, leyendas, etc. Lo que se pretende, en las siguientes líneas es hacer un primer ejercicio para dar otra visión de lo que es el territorio, particularmente analizando la visión que asume el derecho. De esta manera, el señalar que es un primer ejercicio, compromete, desde ya, en pensar en una segunda parte para el desarrollo de este término.

LA VISIÓN JURÍDICA DE TERRITORIO.

El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, señala que la palabra territorio proviene del latín territorium, otra fuente etimológica habla de terra que traducida significa tierra. Este primer acercamiento muestra una identificación del concepto analizado con una noción geográfica como es tierra, entendiendo a esta como parte superficial del planeta.

Ahora bien, se puede advertir que desde el derecho se han extremado esfuerzos para ratificar aquello que se ha aseverando, puesto que se establece un vínculo indiscutible entre territorio y espacio geográfico. Lo anterior se evidencia ya que la idea de territorio es vinculada con el Estado al señalarse que es parte material del mismo; paralelamente se establecen relaciones con el tema de dominio estatal, que en términos generales es el derecho que posee el aparato estatal para disponer de sus bienes muebles como inmuebles. El territorio, en este contexto, es considerado como bien inmueble, que se manifiesta en cuatro esferas como son: i) suelo, ii) subsuelo, iii) aire y iv) aguas. Lo anterior ha sido trabajado desde el derecho internacional, administrativo y constitucional de manera permanente y sin dar giros conceptuales de consideración.

De esta manera, la idea de territorio viene asociada a la idea de espacio geográfico, es decir a aquella imagen de aquel mapa donde se identifican límites, en este caso del Estado.

AÑADIENDO EL INGREDIENTE ESENCIAL

Ahora bien, ¿qué es lo que debe incorporarse a esta lectura que se ha acusado de minimizadora? Para dar esa respuesta partamos por afirmar que todo lo que es considerado como realidad, como verdades, son productos construidos por el ser humano, y entonces si esto es así ¿por qué debe dejarse a este de lado? Las nociones jurídicas de territorio en ningún momento incorporan al ser humano y los entramados de los cuales forma parte, este es un primer foco de conflicto puesto que muchas veces la gestación de normativa y políticas públicas se sustentan en esta concepción reducida.

Lo que se está diciendo es que el territorio no solo es un espacio geográfico. Habrá que tener en cuenta que la mayoría de los espacios geográficos poseen un sistema complejo de actores que tienen diferentes visiones e interpretaciones de la realidad. De esta manera es probable que esta concepción limitada, haya permitido formular acciones que solamente se concentran en un ámbito técnico que pueden obedece a aportes de la geografía o de la doctrina rígida del derecho y que han dejado de lado las necesidades de las personas, pero por sobretodo que han desconocido la forma de ser del humano.

Así, habrá que reflexionar en que los actores no son homogéneos, porque en última instancia son ellos los que escriben la historia en constantes luchas por el poder más aun en el actual contexto donde la diversidad cultural se ha convertido en un punto insoslayable. Estas historias se escriben sobre un papel que se llama espacio geográfico y su interacción genera una esfera llamada territorio. De esta manera se plantea que la noción de territorio se componga de dos elementos esenciales: i) espacio geográfico que posee sus características propias; y ii) un sistema de actores que vive sobre ese espacio y configura entramados que de alguna manera están influidos por lo geográfico.