Por: Miguel Angel Foronda Calle
Abogado e investigador en temas institucionales
Es indudable que los artículos 137 a 140 de la CPE regulan aspectos
esenciales del Estado de Excepción, estableciendo las circunstancias que pueden
justificar su declaratoria, las autoridades competentes, los mecanismos de
control y determinados límites materiales y temporales. No obstante, el
análisis constitucional no puede agotarse en dichas disposiciones, pues el
propio constituyente incorporó una cláusula expresa destinada a complementar
dicho régimen jurídico. El artículo 139.III de la Constitución dispone de
manera inequívoca: “Los estados de excepción serán regulados por la ley.”
La inclusión de esta disposición no puede ser considerada una fórmula
meramente declarativa o carente de efectos jurídicos. Conforme al principio de
eficacia normativa de la Constitución, toda disposición constitucional debe
producir consecuencias jurídicas concretas. En consecuencia, la voluntad del
constituyente fue que la regulación constitucional básica contenida en los
artículos 137 a 140 fuera complementada mediante una ley formal aprobada por la
Asamblea Legislativa Plurinacional.
Nos encontramos, por tanto, ante una auténtica reserva de ley
constitucional. La doctrina constitucional entiende por reserva de ley aquella
decisión del constituyente de encomendar al legislador la regulación de
determinadas materias, excluyendo que éstas puedan ser desarrolladas de manera
principal por normas de inferior jerarquía. Su finalidad es reforzar la
legitimidad democrática en ámbitos particularmente sensibles para el orden
constitucional y los derechos fundamentales.
Sin embargo, la necesidad de una ley que regule el Estado de Excepción
no deriva únicamente del artículo 139.III. Existe una segunda disposición
constitucional que robustece aún más esta exigencia. El artículo 109.II de la
Constitución establece: “Los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados
por la ley.”. Esta disposición constituye una reserva de ley general en materia
de derechos fundamentales. Su propósito es asegurar que toda regulación
vinculada al ejercicio, protección, limitación o garantía de los derechos
fundamentales sea aprobada por el órgano legislativo democráticamente
legitimado y no por autoridades administrativas o reglamentarias.
La relación entre esta disposición y el Estado de Excepción resulta
evidente. Aunque la Constitución protege determinados derechos incluso durante
situaciones excepcionales y establece límites materiales al ejercicio de
poderes extraordinarios, no puede desconocerse que el Estado de Excepción es
precisamente el mecanismo constitucional que habilita la adopción de medidas
extraordinarias susceptibles de incidir sobre el ejercicio de diversos derechos
fundamentales. Por ello, cuando el constituyente dispone que los derechos y sus
garantías sólo pueden ser regulados por ley y, simultáneamente, ordena que los
estados de excepción sean regulados por ley, configura una doble reserva de ley
sobre esta materia.
La primera es una reserva específica, contenida en el artículo 139.III.
La segunda es una reserva general, derivada del artículo 109.II. Ambas
convergen en una misma conclusión: la regulación jurídica del Estado de
Excepción corresponde al legislador y no puede quedar librada exclusivamente a
disposiciones reglamentarias o a interpretaciones administrativas de la
Constitución.
En consecuencia, una interpretación que considere innecesaria la
regulación legal expresamente ordenada por el artículo 139.III terminaría
privando de contenido normativo a dicha disposición constitucional y vulneraría
el principio de unidad de la Constitución, según el cual todas sus normas deben
interpretarse de manera armónica y complementaria.
La propia jurisprudencia constitucional boliviana ha desarrollado una
línea interpretativa consistente respecto de las materias sometidas a reserva
de ley. La Sentencia Constitucional Plurinacional 0060/2023, reafirma que
cuando la Constitución encomienda una materia a regulación legal, dicha
decisión constituye una manifestación del principio de reserva de ley y limita
la posibilidad de que normas de inferior jerarquía sustituyan la intervención
legislativa. Cuanto mayor es la posibilidad de afectación al ejercicio de los
derechos fundamentales, mayor debe ser la participación del Órgano Legislativo.
El Estado de Excepción, por su propia naturaleza, constituye uno de los ámbitos
más sensibles para el ejercicio del poder estatal, razón por la cual el
constituyente decidió rodearlo de garantías normativas reforzadas.
Desde esta perspectiva, la Ley de Estados de Excepción no constituye una
norma accesoria, redundante o simplemente complementaria. Representa la
materialización de una obligación constitucional expresa y el instrumento
jurídico mediante el cual se concretan las reservas de ley previstas en los
artículos 109.II y 139.III de la Constitución.
Los efectos de la ausencia o abrogación de la Ley de
Estados de Excepción
La discusión adquiere una dimensión adicional cuando se analiza qué
ocurre si la ley destinada a desarrollar el artículo 139.III deja de formar parte
del ordenamiento jurídico o resulta insuficiente para cumplir la finalidad
prevista por el constituyente. Frente a este escenario pueden identificarse
tres interpretaciones posibles.
Primera interpretación: la existencia de una omisión
legislativa
Una primera posición sostiene que la facultad presidencial para declarar
el Estado de Excepción subsiste porque deriva directamente de la Constitución y
no de la ley. Los artículos 137 a 140 continúan vigentes y constituyen la
fuente inmediata de dicha competencia.
Sin embargo, la ausencia de una ley adecuada produciría una situación de
omisión legislativa, pues el mandato contenido en el artículo 139.III seguiría
plenamente vigente. Bajo esta interpretación, la inexistencia de la ley no
demostraría que ésta sea innecesaria; demostraría, más bien, el incumplimiento
de un mandato constitucional expreso. Bajo este razonamiento, con la abrogación
de la Ley N° 1341, la Asamblea Legislativa Plurinacional volvió a tener la tarea
de cumplir con este mandato de ley o lo que es lo mismo aprobar una nueva ley
de Estados de Excepción, quizás hubiera sido más adecuado reformar artículos de
la ley extinta en lugar de eliminarla.
Segunda interpretación: aplicación directa de la
Constitución
Una segunda postura considera que, aun en ausencia de una ley
específica, la regulación constitucional contenida en los artículos 137 a 140
resulta suficiente para permitir la declaratoria de un Estado de Excepción.
Esta parece ser la lógica del diputado Alarcón que es uno de los impulsores de
la ley abrogatoria.
Esta posición se fundamenta en la fuerza normativa directa de la
Constitución. Según esta visión, la inexistencia de una ley de desarrollo no
puede paralizar el ejercicio de una competencia constitucional expresamente
reconocida, especialmente cuando se trata de situaciones extraordinarias que
pueden comprometer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
protección de la población.
Tercera interpretación: imposibilidad de ejercicio sin
desarrollo legislativo
Una tercera posición, más restrictiva, sostiene que la exigencia
contenida en el artículo 139.III constituye una condición indispensable para la
plena operatividad del Estado de Excepción. Desde esta óptica, mientras no
exista una ley que desarrolle el mandato constitucional, el ejercicio de esta
facultad se encontraría jurídicamente limitado o incluso impedido.
Aunque esta interpretación encuentra fundamento en la literalidad del
texto constitucional, presenta dificultades prácticas evidentes, pues podría
conducir a la imposibilidad de responder constitucionalmente a situaciones de
emergencia precisamente por la inacción del legislador.
Reflexión final
Las tres interpretaciones son defendibles desde distintas perspectivas
constitucionales. Sin embargo, parece difícil sostener que la ausencia o
eventual abrogación de una ley de desarrollo elimine por sí misma el mandato
contenido en el artículo 139.III de la Constitución. La desaparición de la ley
puede generar consecuencias respecto de la forma de aplicación del Estado de
Excepción, pero no modifica el texto constitucional ni extingue la obligación
constitucional de regular esta materia mediante ley.
Por ello, la verdadera discusión jurídica no radica en determinar si el
artículo 139.III continúa vigente —pues claramente lo está—, sino en establecer
cuáles son los efectos que produce la ausencia de la ley que el propio
constituyente ordenó dictar.
En definitiva, el debate no debería centrarse en si el Presidente posee
o no la facultad constitucional de declarar un Estado de Excepción, atribución
que surge directamente de la Constitución. La cuestión de fondo consiste en
determinar cómo debe ejercerse esa facultad dentro de un Estado Constitucional
de Derecho que, por decisión expresa del constituyente, sometió esta materia a
una doble reserva de ley y a un sistema de garantías destinado a proteger el
equilibrio entre la eficacia de la acción estatal y la tutela de los derechos
fundamentales.
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